Нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. В нем выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные с точки зрения личности, ее интересов и потребностей общественные отношения. Другие источники права (правовые обычаи, судебные и административные прецеденты) общерегулятивной значимостью не обладают. Они играют частичную, вспомогательную или дополнительную роль в регулировании общественных отношений.

В нормативно-правовых актах закрепляются нормы, которые учитывают интересы большинства и меньшинства в целом, координируют их в зависимости от конкретных экономических, социальных, национальных и международных отношений в данный исторический период.

Мировая юридическая наука рассматривает источники права в неразрывном единстве с содержанием правовых норм. Выражение юридических норм в обычае, прецеденте, в судебной практике имеет казуистический и не всегда определенный характер. Эти нормы складываются постепенно, по мере повторения частных случаев, применения определенного правила поведения. Поэтому юридические нормы не могут в указанных формах воплотить в себе общего и достаточно определенного выражения.

С развитием общественной жизни, усложнением общественных отношений эти обязательные установления становятся тормозом общественного прогресса. Как отмечал в свое время Н. М. Коркунов, «государственная власть, призванная поддерживать и охранять господство права, не может помириться с таким положением дела. Как только она достаточно окрепнет и организуется, она везде стремится поставить на место неопределенных начал обычного права и судебной практики ею самой сформулированные и по возможности общие положения или законы» 1 .

Переход к всеобщему нормативному регулированию осуществляется эволюционно. Вначале нормативное регулирование распространялось лишь на те сферы общественной жизни, которые непосредственно касались интересов государственной власти. Частные имущественные и семейные отношения длительное время оставались под воздействием обычного права и судебной практики. Со временем нормативно-правовое регулирование расширяется, подчиняя себе другие области общественной жизни, и становится, таким образом, преобладающей формой правового регулирование общественных отношений.

Важной чертой системы нормативных правовых актов является ее иерархическое строение, в соответствии с которым каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице и находится в соподчиненности с другими актами, то есть соотношение актов характеризуется верховенством одних актов над другими.

В отличие от других источников (форм) права нормативно-правовой акт обладает следующими признаками:

1. Нормативно-правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов государства или всенародным волеизъявлением (референдумом). Правотворческая деятельность представляет собой такую государственную деятельность, которая состоит в издании норм права, а также в совершенствовании и отмене устаревших правовых норм.

Правотворчество - это деятельность, направленная на подготовку, издание и совершенствование нормативно-правовых актов. Она имеет две основные формы: непосредственное правотворчество и опосредованное (государственное) правотворчество.

Непосредственное правотворчество осуществляется в результате проведения референдумов, которые в конституционном порядке принимают или отвергают предлагаемые государственной законодательной властью нормативно-правовые акты.

Государственное правотворчество выражается в установлении, изменении или отмене норм права в определяемом законом порядке. К нему примыкает также нормотворчество общественных организаций, которое санкционируется государством. При этом нормы, создаваемые общественными организациями, приобретают качество и свойства правовых норм, охраняемых государством.

2. В нормативно-правовых актах содержатся только нормы права, то есть правила общего характера, обладающие государственной обязательностью. Поэтому нормативно-правовые акты необходимо отличать от индивидуальных правовых актов, которые источниками права не являются. Индивидуальный правовой акт распространяет свое действие на конкретных субъектов права, которые находятся в сфере правового регулирования. Он рассчитан на одноразовое применение, относится персонально к определенным лицам и прекращает свое действие с реализацией конкретного права или обязанности (например, назначение органом социального обеспечения пенсий конкретному лицу, решение суда о принудительном возвращении долга обязанным лицом).

Индивидуальные правовые акты являются важным и необходимым средством реализации общих предписаний правовых норм, содержащихся в нормативно-правовых актах. Они имеют обязательный государственный характер, их осуществление обеспечивается компетентными органами государства (судом, мэрией, арбитражем), однако источниками права они не являются, поскольку норм права не содержат. В отличие от правовых норм их предписания относятся к персонифицированным лицам и конкретным жизненным ситуациям.

3. От нормативно-правового акта как источника права следует отличать источники правоведения, или источники нашего знания о праве. Мы черпаем сведения о нормах права из различного рода сборников законодательства, из исторических правовых памятников, из произведений профессиональных юристов. Все это источники нашего познания правовых норм, а не источники права.

4. Нормативно-правовой акт оформляется в виде официального государственного документа, который имеет обязательные атрибуты: название акта (закон, указ, постановление); наименование органа, принявшего акт (парламент, президент, правительство, местный орган власти).

5. В нормативных актах нормы права группируются по определенным структурным образованиям: разделам, главам, статьям (например, в Гражданском кодексе: раздел «Обязательное право», глава «Исполнение обязательств», статья «Досрочное исполнение обязательства»).

На место нормативного акта в системе указывает его юридическая сила — свойство акта порождать определенные правовые последствия. Юридическая сила акта зависит от положения органа, издавшего этот акт, в системе органов государства и его компетенции. Акты вышестоящих органов, таким образом, обладают большей юридической силой по отношению к актам нижестоящих органов. Следовательно, акты нижестоящих государственных органов должны соответствовать актам вышестоящих органов и не могут им противоречить.

Итак, нормативно-правовой акт - это официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права.

1.2. Виды нормативно-правовых актов

Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; субъектам, их издающим.

По юридической силе все нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Юридическая сила нормативно-правовых актов является наиболее существенным признаком их классификации. Она определяет их место и значимость в общей системе государственного нормативного регулирования.

В соответствии с теорией и практикой правотворчества акты вышестоящих правотворческих органов обладают более высокой юридической силой, чем акты нижестоящих правотворческих органов. Последние издаются на основе и во исполнение нормативных актов, издаваемых вышестоящими правотворческими органами.

Нормативно-правовые акты классифицируются также по содержанию. Такое деление в известной мере условно. Условность эта объективно объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актах содержатся нормы однородного содержания. Имеются акты, содержащие нормы только одной, отрасли права (например, трудовое, семейное, уголовное законодательство). Но наряду с отраслевыми нормативными актами действуют и акты, имеющие комплексный характер. Они включают нормы различных отраслей права, обслуживающих определенную сферу общественной жизни. Хозяйственное, торговое, военное, морское законодательство - примеры комплексных нормативно-правовых актов.

По объему и характеру действия нормативно-правовые акты подразделяются:

На акты общего действия, охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на данной территории;

На акты ограниченного действия - распространяются только на часть территории или на строго определенный контингент лиц, находящихся на данной территории;

На акты исключительного (чрезвычайного) действия. Их регулятивные возможности реализуются лишь при наступлении исключительных обстоятельств, на которые рассчитан акт (военных действий, стихийных бедствий).

По основным субъектам государственного правотворчества нормативно-правовые акты можно подразделить на акты законодательной власти (законы); акты исполнительной власти (подзаконные акты); акты судебной власти (юрисдикционные акты общего характера).

Закон – это главный и преимущественный нормативно-правовой акт современного государства. Он содержит правовые нормы, которые регламентируют наиболее важные стороны общественной и государственной жизни. Определение закона можно сформулировать следующим образом: это нормативно-правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.

Из данного определения вытекают признаки закона как основного источника права, как нормативно-правового акта, обладающего высшей юридической силой:

1) законы принимаются высшими представительными органами государства или самим народом в результате референдума;

2) законы принимаются по основным, наиболее существенным вопросам общественной жизни, которые требуют оптимального удовлетворения интересов личности;

3) законы принимаются в особом законодательном порядке, что не присуще подзаконным нормативно-правовым актам. Принятие закона включает в себя четыре обязательные стадии: внесение законопроекта в законодательный орган; обсуждение законопроекта; принятие закона; его опубликование (обнародование). Принятие закона в результате референдума также осуществляется в законодательном порядке, предусмотренном Законом о референдуме;

4) законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства. Они могут быть отменены или изменены только законодательной властью. Конституционный или другой аналогичный суд может признать закон, принятый парламентом, неконституционным, однако отменить его может только законодательный орган;

5) законы представляют собой ядро всей правовой системы государства, они обусловливают структуру всей совокупности нормативно-правовых актов, юридическую силу каждого из них, субординацию нормативно-правовых актов по отношению друг к другу.

Ведущее и определяющее положение законов в системе нормативно-правовых актов государства выражает одно из основных требований законности - верховенство закона в регулировании общественных отношений. Ни один подзаконный акт не может вторгаться в сферу законодательного регулирования. Он должен быть приведен в соответствие с законом или немедленно отменен.

В свою очередь законы подразделяются на конституционные и обыкновенные. Конституционные законы определяют основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций. На основе конституционных законов строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов. Конституция по отношению к другим нормативно-правовым актам, в том числе и законам, обладает высшей юридической силой. Обыкновенные законы принимаются и действуют в строгом соответствии с конституционными актами, регламентируют определенные и ограниченные сферы общественной жизни.

Подзаконные нормативно-правовые акты – это правотворческие акты компетентных органов, которые основаны на законе и не противоречат ему. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, они базируются на юридической силе законов и не могут противостоять им. Эффективное регулирование общественных отношений имеет место тогда, когда общие интересы согласуются с индивидуальными интересами. Подзаконные акты как раз и призваны конкретизировать основные, принципиальные положения законов применительно к своеобразию различных индивидуальных интересов.

По своему содержанию подзаконные акты, как правило, являются актами различных органов исполнительной власти. По субъектам издания и сфере распространения они подразделяются на общие, местные, ведомственные и внутриорганизационные акты.

1. Общие подзаконные акты. Это нормативно-правовые акты общей компетенции, действие которых распространяется на всех лиц в пределах территории страны. По своей юридической силе и значению в системе правового регулирования общие подзаконные акты следуют за законами. Посредством подзаконных актов осуществляется государственное управление обществом, координируются экономические, социальные и другие вопросы общественной жизни.

К общим подзаконным актам относятся нормотворческие предписания высших (центральных) органов исполнительной власти. Они исходят от президента страны или главы правительства. В зависимости от формы государственного правления (президентской или парламентской республики) нормативно-правовые акты высшей исполнительной власти находят внешнее выражение в двух разновидностях подзаконных актов:

– нормативные указы президента;

– постановления правительства.

2. Местные подзаконные акты. Это нормативно-правовые акты органов представительной и исполнительной власти на местах. Их издают местные органы представительной власти и органы местного самоуправления. Действие этих актов ограничено подвластной им территорией. Нормативные предписания местных органов государственной власти и управления обязательны для всех лиц, проживающих на данной территории.

3. Ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, инструкции). В ряде стран определенные структурные подразделения правительственных органов (министерства, ведомства) также наделяются право-творческими функциями, которые делегируются законодательной властью, президентом или правительством. Это нормативно-правовые акты общего действия, однако они распространяются лишь на ограниченную сферу общественных отношений (таможенные, банковские, транспортные, государственно-кредитные и другие).

4. Внутриорганизапионные подзаконные акты. Это такие нормативно-правовые акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. В рамках, определенных актами высшей юридической силы, внутриорганизационные нормативные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности государственных учреждений, предприятий, воинских частей и других организаций.

Система нормативно-правовых актов современных государств неоднородна. Это объясняется особенностями форм государственного правления, многовековыми традициями отдельных стран, национальными и другими факторами. Тем не менее подавляющее большинство нормативно-правовых систем строится по признаку степени юридической силы акта..

Степень юридической силы нормативно-правовых актов может быть различна, но степень обязательности содержащихся в них норм абсолютно одинакова для всех тех, к кому относятся их предписания. Это принципиальное положение составляет основу функционирования правового государства.

Акты судебной власти – решения судебных органов приобретают нормативный характер в результате обобщения судебной практики, которая в своей основе носит индивидуальный, правоприменительный характер. Судебная практика выступает источником права в тех случаях, когда в силу неясности, противоречивости или неопределенности нормативных предписаний суд вынужден конкретизировать или уточнять содержание правовых норм или создавать новые нормы вследствие обнаруженных пробелов в праве.

1.3 Систематизация нормативно-правовых актов

Нормативно-правовые акты создаются различными правотворческими органами государства. Они имеют неодинаковую юридическую силу, несовпадающее временное действие, распространяются на различных субъектов и разное территориальное пространство. Естественно, что с течением времени между ними появляются противоречия. Количественное увеличение нормативного материала создает трудности в его использовании. Выход из этой затруднительной ситуации, нарушающей оптимальные основы Правового регулирования общественных отношений, состоит в систематизации законодательства.

Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.

Систематизация нормативно-правовых актов (законодательства) - это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм.

В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются или изменяются устаревшие нормы и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по определенным системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

В настоящее время используются три основные формы систематизации нормативно-правовых актов: кодификация, инкорпорация, консолидация.

I. Кодификация - это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений.

В процессе кодификации в проект создаваемого акта включаются действующие нормы, не утратившие своего значения, и вновь созданные нормы, которые вносят качественные изменения в регулирование определенной области общественных отношений.

Кодификация законодательства характеризуется следующими признаками.

Во-первых, кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие органы на основании конституционных или других законных полномочий.

Во — вторых, в результате кодификации создается новый нормативно-правовой акт, включающий нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавших.

В-третьих, кодификационный акт является сводным актом, так как в нем сводятся воедино нормы, находившиеся ранее в различных актах, но регулировавшие одну и ту же область общественных отношений.

В-четвертых, кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни. Такой акт в основных чертах регулирует общественные отношения, являющиеся предметом регулирования данной отрасли права (например, Земельный кодекс). В нем же содержатся общие принципы, имеющие руководящее значение для всех норм этой отрасли права.

В-пятых, нормативно-правовые акты, создаваемые в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Они учитывают возможные изменения в общественной жизни и способны регулировать более совершенные общественные отношения, которые могут возникнуть в будущем.

Кодификация - это наиболее сложная и совершенная форма систематизации законодательства, имеющая право-творческий характер. Посредством ее создается единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт. Кодификационный акт в своей структуре, как правило, имеет общую часть, в которой и закрепляются отраслевые принципы (общие положения), определяющие характер и содержание данной отрасли права в целом.

Кодификационные акты по своему содержанию и наименованию подразделяются на три основных вида.

1. Основы законодательства - это нормативно-правовой акт, устанавливающий важнейшие положения (основные начала) определенной отрасли права или сферы государственного управления. Такая форма кодификации используется в федеративных (союзных) государствах. Основы законодательства составляют нормативно-правовую базу для кодификационной деятельности членов федерации.

2. Кодекс - наиболее распространенный вид кодификационных актов, действующих в основных сферах общественной жизни, требующих правовой упорядоченности (Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Таможенный кодекс. Кодекс торгового мореплавания и другие).

3. Устав, положение - это кодификационные акты специального действия, которые издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (например, президентом или правительством). Кодификационными актами являются общевоинские уставы, действующие в вооруженных силах, Устав железных дорог.

Значительное число кодификационных актов в современных государствах не имеют специального наименования. Это различного рода законы: о собственности, о пенсионном обеспечении, о военной службе, о местном самоуправлении и т. д.

II. Инкорпорация представляет собой объединение в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов в определенном порядке без изменения содержания.

В результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства. Что это означает?

1. При внешней обработке нормативно-правовые акты располагаются в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном, то есть достигается их внешняя упорядоченность.

Инкорпорацию производит систематизирующий орган (например, министерство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы. Он может лишь отразить в сборнике изменения и дополнения, которые уже сделал правотворческий орган.

Инкорпорация бывает официальной и неофициальной.

Официальная инкорпорация - это упорядочение правовых норм путем издания компетентными органами сборников действующих нормативно-правовых актов. Издаваемые этими органами сборники законодательства имеют официальный характер. Хотя они и не являются источниками права, однако на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде.

Отличие официальной инкорпорации от кодификации выражается в уровне систематизации правовых норм. Если кодификация направлена на существенное развитие системы права, изменение содержания правового регулирования, то инкорпорация таких функций не выполняет. Не изменяя содержания правового регулирования, она призвана привести в строгую систему те нормативно-правовые акты, которые уже созданы в процессе кодификации правотворческими органами.

Различают два вида официальной инкорпорации: хронологическую и предметную (систематическую).

Хронологическая инкорпорация - это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно-правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу. В хронологическом порядке издаются акты законодательной и исполнительной власти в специальных официальных изданиях (например, в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации», бюллетенях нормативно-правовых актов ведомственных или местных органов государственной власти). При хронологической инкорпорации каждый нормативный акт имеет порядковый номер, указывается его наименование, год, месяц и день издания, а также номер статьи. Это в значительной мере облегчает поиск необходимого нормативно-правового акта, возможность оперативного нахождения и применения находящихся в нем правовых норм.

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативно-правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематизированных сборниках или собраниях законодательства нормативный материал распределяется по видам или сферам правового регулирования (государственному строительству, финансам, народному образованию, обороне страны, общественным организациям, уголовной ответственности и т. д.). Пользуясь предметной инкорпорацией, государственные органы, должностные лица и граждане могут быстро и оперативно использовать интересующие их нормы права.

Неофициальная инкорпорация - это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами (учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками) без специальных на то полномочий право-творческих органов. Неофициальная инкорпорация обслуживает специфические потребности учреждений, организаций, отдельных категорий специалистов в нормативно-правовом материале. Это могут быть сборники трудового или жилищного законодательства, справочники по законодательству для военнослужащих, учителей, геологов, работников правоохранительных органов. Официальной формой опубликования они не являются, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

III. Консолидация - это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких нормативно-правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания.

Особенность консолидации состоит в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации и инкорпорации. Консолидационный акт является сводным нормативно-правовым актом - и это формально сближает его с кодификацией; а тот факт, что он по существу не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией. По форме систематизации нормативно-правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Она используется там, где отсутствует необходимость или возможность кодификации, В этих случаях консолидация выступает как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращения числа актов и улучшения формы правового регулирования.

2. МЕХАНИЗМ ДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

2.1 Действие правового акта во времени

Прежде всего, говоря о пределах действия нормативных правовых актов во времени, в первую очередь следует учесть такие существенные моменты, как вступление в действие нормативного правового акта и прекращение его действия.

Основывая свои законные требования на правовой норме или защищаясь с ее помощью от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений.

Действие правового акта во времени по праву считается одним из важнейших пределов действия. В эту характеристику затянуты такие понятия, как сила и действие правового акта, его опубликование, обратная сила и «переживание». Во многом действие во времени имеет отношение к государственно-правовому режиму. По этим причинам данному параметру исследователи уделяют большинство внимания.

Основными характеризующими моментами для действия нормативно-правовых актов во времени являются вступление акта в силу и ее утрата.

Вступление в силу может напрямую связываться с решением соответствующего органа о принятии акта. Это намного упрощает работу законодателя, так как ему уже нет необходимости заботиться о введении в действие (оно происходит автоматически). Впрочем, вполне понятно, что такая форма вступления в силу антидемократична: лицо может быть подвергнуто наказанию по закону, о котором знает только принявший его орган. Для того, чтобы население успевало ознакомиться с новым законом, дату вступления в силу стараются отдалить, связывая с официальным опубликованием. Именно опубликование позволяет существовать так называемой презумпции знания закона, согласно которой никто не может оправдываться незнанием закона. Такая презумпция сама по себе значительно облегчает процедуру судопроизводства, поскольку она подразумевает то, что каждый гражданин имеет достаточную правовую культуру, знание законов общества, чтобы отвечать за свои действия. Можно сказать, что этот юридический принцип является одним из древнейших в своем роде. Нам известен так называемый Законник царя Хаммурапи, выполненный на базальтовой стеле, очевидно для того, чтобы каждый мог прочитать и запомнить нормы права. В Римской республике, к примеру, знание законов было обязательным для признания полноправным гражданином. Известную важность презумпция сохраняет и сейчас. Но в то же время хотелось бы обратить внимание на следующий аспект. Восприятие любой, в том числе правовой, информации носит избирательный характер. Несмотря на то, что она распространяется одновременно и для каждого, в действительности полный охват не достигается. Социологические исследования показывают существование разнородных групп с различными интересами. Эти группы в силу своей специфики могут игнорировать определенную информацию, в том числе и правовую. Следовательно, вероятность получения информации о нормах права приближается к нулю 1 . К таким индивидам становится довольно трудно применять презумпцию знания закона, хотя, следует сказать, это не означает ее оспоримости в данном контексте.

Однако зачастую срока до официального опубликования может не хватать для ознакомления. Это бывает связано с большим объемом либо сложностью нового правового акта. В таком случае применяется следующая тактика: законодатель отдаляет от вступления закона в силу на некоторый промежуток времени введение его в действие. Таким образом, как население, так и непосредственные правоприменители получают возможность подробнейшим образом ознакомиться с новым законом и привести в соответствии с ним затрагиваемые им отношения. Заодно в более полном варианте реализуется презумпция знания закона. Кроме того, иногда необходимо провести некоторые подготовительные мероприятия к принятию правового акта.

Разделение во времени вступления в силу и введения в действие говорит о неравноценности этих двух понятий. Прежде всего, определимся, что есть обладание акта силой и действие акта. Сославшись на А. А. Белкина, скажем, что «обладание акта силой – это сохранение однажды выраженного в установленном порядке волеизъявления компетентного субъекта правотворчества по поводу изданного им акта», действие же – «поведение адресатов акта в соответствии с установленными в нем нормами» 1 . Соответственно, «вступление акта в силу – это официально зарегистрированное волеизъявление на установление (или модификацию) юридических норм, предусмотренных данным актом»; вступление же в действие – «начало возникновения (изменения, прекращения) правоотношений, предусмотренных данным актом» 2 . То есть при введении в силу происходит не что иное, как декларирование государством своей воли, сообщение о принятии им новых правил, регулирующих определенный круг отношений и, в зависимости как от вида правового акта, так и от принявшего его органа, установление уровня приоритета. Жизнь закона, то есть воздействие, регуляция отношений, начинается только с введением в действие. Естественно, что этот этап очень сложен и включает в себя несколько подэтапов — «опубликование и информирование, определение срока вступления в силу закона в целом либо его отдельных частей, установление круга субъектов, территории, на которые сразу же или постепенно распространяется его действие, соотношение с другими правовыми актами в данной сфере» 3 .

Статьей 15 Конституции РФ определены обязательные условия вступления в силу нормативных актов. Все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.

Установленный Конституцией РФ принцип обнародования нормативных актов послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.

Основными актами Российской Федерации, регулирующими этот вопрос, являются:

1) Федеральный закон от 14.06.94 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»;

2) Указ Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Рассмотрим подробнее условия, имеющие решающее значение для вступления в силу нормативных правовых актов, — обязательное официальное опубликование всех нормативных актов и обязательную государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ, актов Правительства РФ такими изданиями являются «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».

Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Для ведомственных нормативных правовых актов официальным опубликованием считается опубликование в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература».

Исключение составляют акты Центрального банка Российской Федерации и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации, официальными источниками опубликования которых являются соответственно «Вестник Банка России» и «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».

Государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер, производится Министерством юстиции РФ.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законодательством порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Общий порядок вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания определен ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 N 5-ФЗ. В соответствии с ним федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.

Этот порядок действует, если самими законами и актами палат Федерального Собрания не установлен другой порядок вступления их в силу.

Существуют, кроме того, следующие варианты вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания.

1. Порядок вступления в силу закона может быть определен в самом законе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается формулировка «Вступает в силу со дня официального опубликования».

2. Порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом — законом о введении его в действие.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Данный порядок также является общим и применяется в тех случаях, когда самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.

Если порядок вступления в силу не определен в самом акте, то нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок.

Для некоторых нормативных актов могут быть предусмотрены специальные правила их вступления в силу, всегда специально оговариваемые в законе (например, порядок введения в действие актов Банка России установлен в Федеральном законе от 02.12.90 N 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Порядок вступления в силу нормативных правовых актов субъектов РФ и актов муниципальных образований устанавливается ими самостоятельно.

Статья 6 Закона РФ «#G0О порядке опубликования и вступления в
силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» говорит о том, что «#G0федеральные конституционные законы, федеральные законы… вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами… не установлен другой порядок вступления их в силу». При этом подразумевается, что закон с действием, устанавливаемым нормой этого Закона, не является собственно законом еще 10 дней; приобретая силу, он одновременно вступает в действие. При этом не исключается регулирование вступления в действие особой коллизионной нормой, содержащейся в документе или вынесенной в отдельный нормативный акт. Так, согласно части 1 статьи 168 Семейного кодекса Российской Федерации, этот нормативно-правовой акт вводится в действие с определенного срока – 1 марта 1996 года. Важность и сложность документа заставляет законодателя отнести введение в действие на продолжительный срок, причем, если бы данной нормы не было, Кодекс вступил бы в силу согласно общему порядку, через десять дней после опубликования. Нельзя согласиться с точкой зрения В. П. Малкова о предпочтительности общего пути вступления законов в силу. Напротив, значительный разрыв между опубликованием и введением в действие (для Семейного кодекса, например, – порядка трех месяцев) позволяет наилучшим образом подготовиться к введению закона в действие. Кроме того, как правило, по поводу законопроектов возникают дискуссии, благодаря которым общество получает еще большую возможность для глубокого ознакомления с будущим законом. В этом свете выглядят неубедительными выводы В. П. Малкова о том, что «населению… не обеспечивается возможность своевременного ознакомления с законом» 1 . О подобном говорит Алексеев: «Если… при утверждении нормативного акта не устанавливается специального срока для его введения, то применяются особые правила, регламентирующие общий порядок вступления нормативных актов в силу, который в то же время означает и порядок введения их в действие» 2 .

При осуществлении общего порядка возможны два варианта: одновременное или постепенное вступление правового акта в силу. Второй вариант означает разделенное во времени вступление акта в силу на тех территориях государства, в которых данный акт получил распространение.

Такая система действует, как правило, в тех странах, в которых слабо развиты средства массовой информации и системы связи. Скажем, подобный порядок действовал в СССР вплоть до середины 1958 года на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 6 февраля 1925 г. «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР» 3 . Одновременное вступление актов в силу имеет преимущества: создается единый правовой режим на территории всей страны, отпадает ряд трудностей практического характера. В России для общих случаев используется именно такой порядок#G0. Следовало бы, впрочем, сказать, что в основном сегодняшняя практика заключается в закреплении времени введения в действие в самих законах.

Второй характеризующий момент – утрата нормативно-правовым актом юридической силы. А. А. Белкин характеризует ее как «прекращение компетентным субъектом сохранения своего волеизъявления на поддержку юридических норм, ранее установленных данным актом» 4 . В результате утраты юридической силы из правовой системы законодателем изымаются именно нормы, а не возникшие на их основе правоотношения. Об этом говорит тот факт, что даже потерявший силу акт в ряде случаев (как правило, в случае длящихся правоотношений) может продолжать действовать. С другой стороны, обладающий юридической силой акт может реально не применяться, т. е. прекратить свое действие. Окончание действия правового акта — «официально заявленное окончание случаев возникновения (изменения, прекращения) предусмотренных актом правоотношений» 1 , что означает не прекращение возникших на основании закона правоотношений, а, скорее, недопущение новых. При этом имевшие место правоотношения могут продолжаться в каком-то новом качестве, не теряя юридического значения. Их регуляция может происходить на основе ультраактивного действия закона (иначе – переживания) при наличии соответствующих норм права, оговаривающих это. Основными обстоятельствами утраты правовыми актами силы можно считать истечение срока, если таковой был оговорен, прямую отмену акта другим актом, изданным органом с соответствующим уровнем компетенции, и фактическую отмену, когда действовавший ранее акт замещается новым, действующим в той же сфере. В последнем случае нормы старого закона утрачивают силу с момента введения новых норм, регулирующих те же отношения, что и прежние. Такой способ, впрочем, создает ряд неудобств, в частности, «смесь» между старыми и новыми нормами; необходимо систематизировать нормы актов, признавать те или иные части нормативных актов действующими или недействующими и т. д. Как правило, с тем, чтобы избежать неудобства, в самом нормативном акте содержатся нормы, отменяющие те или иные устаревшие акты, т. е. фактическая отмена дополняется прямой. Например, уже упоминавшийся Семейный кодекс РФ в части 2 статьи 168 признаёт утратившим силу Кодекс о браке и семье РСФСР за исключением раздела IV «Акты гражданского состояния» в части, не противоречащей Семейному кодексу «впредь до принятия федерального закона об актах гражданского состояния.

Для части правовых актов существует возможность фактического прекращения действия ввиду исчезновения предмета регулирования. Такие акты не теряют свою силу автоматически и должны быть отменены в установленном порядке законодателем.

Отдельно следует сказать о вступлении в силу и утрате юридической силы индивидуальными правовыми актами. Судебные решения вступают в силу в обычном порядке через десять дней с момента оглашения решения (приговоры – через семь). Акты Президента, не носящие нормативного характера, на основании Указа Президента Российской Федерации «#G0О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» вступают в силу с момента подписания. Для индивидуальных правовых актов характерна одна специфическая особенность: установив определенное юридическое состояние, они прекращают свое действие, но сохраняют свою силу. Эта сила может быть утрачена лишь в случае прямой отмены либо истечения оговоренного срока (если таковой имел место). Акты толкования и нормативные договоры ведут себя подобно законам, хотя последние не могут потерять силу фактически.

Действие правового акта во времени связано не только с приобретением или утратой им юридической силы. Существует еще несколько принципов, связанных с периодической заменой одних нормативных актов другими и позволяющих прослеживать действие актов в «цепочке» взаимозаменяемости. Таких принципов обычно называют три: немедленное действие правового акта, обратная сила (ретроактивность) нормативно-правового акта и сохранение действия (ультраактивность, или «переживание») нормативно-правового акта.

С. С. Алексеев говорит о немедленном действии нормативно-правового акта как о принципе, согласно которому «новый нормативный акт немедленно распространяется на все существующие отношения… как бы «рассекает» длящееся отношение» 1 , при этом понимая этот принцип как действие, направленное «вперед» и приводящее «к возникновению юридических последствий лишь в связи с теми фактами, которые возникли после вступления в силу данного нормативного акта» 1 . К. И. Комиссаров говорит о том, что «новый закон начинает «работать» немедленно с момента введения его в действие», причем «его сила распространяется лишь на последующие факты, права и обязанности» 2 , т. е. только на последующие правоотношения. К примеру, по этой концепции правоотношения, возникшие между работником и работодателем, будет всегда управляться законом, существовавшим на момент заключения договора найма. Противоречие налицо. В этом случае вполне резонно поставить вопрос о том, насколько «немедленно» подобное немедленное действие, если оно распространяется в перспективу. В этой ситуации Д. Н. Бахрах совершенно справедливо настаивает на выделении такого типа действия новой нормы во времени, как перспективное, распространяющееся «на факты, возникшие после вступления ее в силу, порождающие новые правоотношения» 3 . При таком подходе немедленное действие понимается как распространяющееся «на факты прошлого и раннее возникшие правоотношения, изменяющие права и обязанности их участников с даты вступления ее в силу», обратное – «на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу: с какой-то более ранней даты или… с момента их возникновения» 4 . В этой концепции обратной силой правовой нормы считается ее ревизионная сила, т. е. та обратная сила, которая пересматривает уже сложившиеся юридические факты, закончившиеся правоотношения; простая обратная сила, понимаемая как «распространение нового нормативного акта на факты «прошлого», по которым окончательные юридические последствия еще не наступили» 5 , переходит по сути в область немедленного действия. Это связано с пониманием простой обратной силы: так, простая обратная сила распространяется на начавшиеся, но не закончившиеся правоотношения, не отрицая самого факта их возникновения. Согласно концепции Д. Н. Бахраха, так ведет себя закон согласно немедленному действию. Требует корректировки и известный принцип «Закон обратной силы не имеет»: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, «не может иметь не только обратного, но и немедленного действия» 1 .

Применительно к старой норме Д. Н. Бахрах предлагает следующую схему: норма «переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе и после даты вступления в силу новой; немедленно прекращает действие на все отношения, которые регулировала, с даты утраты ею силы; досрочно прекращает действие на отношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой» 2 .

Особо следует упомянуть о так называемой обратной силе правового акта. Общее мнение по этому вопросу состоит в том, что обратная сила – исключение из правил, имеющее право на существование лишь в случаях смягчения закона 3 . Выделяют несколько вариантов придания закону обратной силы. Это может быть «молчаливое» придание нормативно-правовому акту обратной силы, когда закон обладает обратной силой по своему смыслу (например, статья 58 13 Уголовного кодекса РСФСР 1926 г.). Обратная сила может быть дана разъяснительным законам. Возможно также прямое указание законодателя о придании закону обратной силы и придание закону обратной силы коллизионной нормой 4 . Другое дело, нужно ли такое своеобразное исключение из немедленного действия, как обратная сила, допустимы ли исключения даже «в целях более гибкого правового регулирования, более лучшего сочетания интересов государства и граждан». Приведенный выше пример из Уголовного кодекса РСФСР ясно показывает, как может использоваться обратная сила. По этой статье любые «активные действия или активная борьба против рабочего класса и революционного движения, проявленные на ответственной или секретной (агентура) должности при царском строе» 1 подлежали наказанию в виде или расстрела или объявления «врагом трудящихся» с лишением имущества, прав гражданства и высылкой за пределы страны (учитывая то, что понятие активной борьбы против рабочего класса не определено вообще). Это притом, что на период совершения деяний таковые не считались преступными. Подобные законы дают простор в давлении на практически любого члена общества и, фактически, легализуют произвол власти. С. С. Алексеев упоминает о возможности разового распространения действия правовых актов на прошлое, например, в том случае, если действующий обратно акт был на момент возникновения отношения принят, опубликован, но не был введен в действие 2 . Действительно, такая ситуация в принципе может возникнуть, но тут следовало бы, скорее, применить старый закон, а при его отсутствии – не применять вовсе. Так или иначе, на применение закона «назад» обязательно должно быть дано разрешение компетентного государственного органа. Справедливости ради надо сказать и о положительном характере обратной силы. Например, норма, закрепленная в части 2 статьи 54 Конституции РФ говорит о том, что «если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон». Это очень ценное в силу своего гуманного характера положение.

Можно выделить ряд норм, регулирующих действие закона во времени. Помимо уже упомянутой нормы об обратном действии смягчающего ответственность закона, можно сказать об аналогичной в отношении коллизии законов: в случае конкуренции законов, предусматривающих различные виды наказаний за однородные деяния, должен применяться более мягкий закон. Правомерность или противоправность поступков определяется согласно законам, действовавшим на момент деяния (хочется вновь упомянуть о статье 58 13 УК РСФСР от 1926 года: вопиющий пример антидемократичной нормы права). Можно также выделить очень важную норму: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет 1 .

Итак, в действии правовых актов во времени выделяют два основных момента: вступление в силу и утрату юридической силы. Для объемных и сложных нормативно-правовых актов от вступления в силу отделяют введение в действие: это служит лучшему осмыслению обществом нового закона, подготовлению соответствующих общественных отношений, и, тем самым, соблюдению презумпции знания закона. Также выделяется несколько типов действия правовых актов во времени. Как правило, называют три: принцип немедленного действия, обратное действие и «переживание». Но подобная классификация имеет ряд недочетов. Сейчас некоторые ученые склонны выделять шесть типов действия, по три для старого и нового правовых актов. Это – обратное действие, немедленное действие и перспективное действие для нового закона и, соответственно, досрочное прекращение действие, немедленное прекращение действия и «переживание» – для старого.

2.2. Действие правового акта в пространстве

Другим немаловажным аспектом действия правового акта является его действие в пространстве. Он позволяет определить пространственные пределы действия закона, сделать различие между актами различных государств, законом государства и международным актом, наконец, между общегосударственной и локальной нормами.

Пределы действия нормативных правовых актов в пространстве — это ограничение действия нормативного акта только той территорией, на которую распространяется суверенитет государства или компетенция соответствующего правотворческого органа. Эти пределы определяются на основе территориального и экстерриториального принципов.

В соответствии с территориальным принципом действие нормативного правового акта распространяется на всю территорию в пределах государственных или административных границ деятельности правотворческого органа.

Так, федеральные законы и иные нормативные акты федеральных органов власти действуют на всей территории России, акты субъектов РФ — только на территории этих субъектов РФ, а акты муниципальных образований применяются только в границах этих административных единиц.

Экстерриториальность действия нормативного правового акта означает распространение правовых актов данного субъекта правотворчества за пределы территориальных границ деятельности этого субъекта. Иными словами, применение на территории Российской Федерации законодательства иностранных государств в некоторых случаях допускается, но лишь настолько, насколько это допускается национальным законодательством и определено в межгосударственном соглашении.

Например, в соответствии с законодательством Российской Федерации при рассмотрении гражданских споров по поводу имущества суд должен применять правовые акты тех иностранных государств, на территории которых находится спорное имущество 1 .

В связи с этим, введем понятие территории государства. Это – часть территории земного шара, находящаяся под суверенитетом определенного государства, составными частями которой являются сухопутные, водные, подземные и воздушные пространства, а также приравненные к ней объекты 2 .

В целом можно подразделить правовые акты на общегосударственные, действующие на всей его территории, на действующие на части территории и на международные, распространяющиеся на ряд государств. Следует сказать, что международные договоры не могут приниматься государством без его согласия; тем самым соблюдается государственный суверенитет. Договор, как правило, принимается согласно установленной процедуре законодательным органом и вступает в силу как часть правовой системы государства. В Конституции РФ, например, говорится о месте договора: при том, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу», «если международным договором… установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» 1 . Это означает, что в Российской Федерации такой договор по своей юридической силе стоит всего порядком ниже Основного закона. Таким образом, соблюдаются начала суверенитета. При этом международные договоры России «являются составной частью ее правовой системы» 2 . Аналогичные нормы содержатся, например, в Основном законе ФРГ: «Общие нормы международного права являются составной частью права Федерации» 3 . Таким образом, можно говорить о включении международного права в право конкретных государств и действии напрямую на их территории как «родного».

К правовым актам, действующим на всей территории данного государства, в первую очередь можно отнести конституцию (при ее наличии), а также законы, в которых не оговаривается действие на каких-либо определенных территориях. В качестве примера можно привести Конституцию РФ. К правовым актам, действующим на определенной территории, можно отнести отдельные положения законов, относящиеся к определенной территории (например, в случае федерации – к ее субъекту), собственные акты отдельных территориальных единиц (например, субъектов федерации), акты местного самоуправления и локальные нормы права. Действуют повсеместно акты толкования, если касаются повсеместно действующих законов, договоры, если в них самих не оговорена определенная территория действия, индивидуальные правовые акты, если в них прямо или по смыслу не заложено какое-либо ограничение по пространству.

В качестве примера закона, действующего на определенной территории, можно взять закон о введении на какой-либо территории чрезвычайного положения. Такого рода акты исходят, как правило, от центральной власти и не подпадают под юрисдикцию субъекта федерации (если государство – федеративное. В случае унитарного государства о собственном законодательстве отдельных территорий не может идти речи). Правовой акт субъекта федерации – его устав (конституция – в случае республики), акты (решения), принятые законодательным органом субъекта в соответствии с уставом (например, решения Новосибирского областного Совета Депутатов). Как указано в Конституции РФ, субъекты федерации вне полномочий федерации и вне пределов совместного ведения федерации и ее субъектов обладают всей полнотой власти. Органы местного самоуправления (муниципалитеты, районные и поселковые советы и т. д.) издают акты, регулирующие «решение… вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» 1 . Наконец, локальные нормы действуют в пространстве согласно с функциями, осуществляемыми организацией. Замечено, что территория для локальных норм важна постольку, поскольку на ней ведется трудовая деятельность, и в соответствии с этим в самих нормах предприятий координаты пространства указываются как «рабочее место», «строительная площадка», «территория завода» и так далее 2 .

Действие правовых актов в пространстве ограничено территорией государства. Международные договоры применяются, но как часть системы права данного государства. По юридической силе они подчиняются основному закону, но, как правило, являются верховенствующими по отношению к законам. Законы, в свою очередь, распространяют свое действие на всю территорию государства, хотя могут действовать и на определенной территории государства. В федерациях субъекты выпускают свои правовые акты по предметам своего ведения; эти законы действуют только на территории данного субъекта. Кроме того, правовые акты вправе издавать органы местного самоуправления (действуют на территории поселения либо на ее части) и организации (действуют на территории т. н. рабочего места).

2.3. Действие правовых актов по кругу лиц

По общему правилу признается, что нормативные правовые акты распространяются на все лица, находящиеся на территории действия данного нормативного правового акта и являющиеся субъектами отношений, им предусмотренных, в том числе распространяются на иностранных лиц и лиц без гражданства, действующих или проживающих на данной территории. Пространственно ограниченные акты распространяются на лиц, находящихся на определенной территории, а конституция распространяется на каждого гражданина на всей территории государства.

Действию закона подлежат не только граждане данного государства, но и иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на государственной территории. В данном случае закон распространяется и на них. Однако существует исключение из этого правила для лиц, обладающих экстерриториальностью, то есть внеземельности. Он действует в отношении некоторых иностранных граждан, в частности, дипломатов. Согласно ему иностранцы несут ответственность за совершенные правонарушения по законам родной страны. Вместе с тем иностранцы и лица без гражданства не могут участвовать в ряде правоотношений, например, служить в армии и т. д. Признак территории достаточно условен и для граждан данного государства. Скажем, российские граждане за границей подчиняются не только законам страны пребывания, но и российским законам: например, они должны быть приписаны к определенному призывному участку в России, имеют право избирать и быть избранными в Российской Федерации и т. д. С другой стороны, некоторые правовые акты распространяются только на определенных лиц. Например, уголовная ответственность за воинские преступления распространяется только на военнослужащих. Специальный характер могут носить и отдельные подзаконные нормативные акты. Действие локальных норм ограничено кругом работников предприятия. В индивидуальном правовом акте круг субъектов оговаривается особо.

Правовые акты действуют по кругу лиц на всех граждан на территории данного государства. Он может также распространяться на иностранных граждан и лиц без гражданства за исключением лиц, обладающих экстерриториальностью. Также правовые акты могут действовать только на определенную группу, категорию лиц, либо, в случае индивидуального правового акта, на конкретно указанных лиц. Таким образом, главных оснований действия закона по кругу лиц два: по принадлежности к государству и по принадлежности к какой-либо определенной группе лиц, на которую распространяется действие данного акта.

2.4. Действие правового акта по предмету

Пределы действия нормативных актов по предмету определяются кругом общественных отношений, которые урегулированы данным актом, отраслью законодательства, к которой он относится, и разновидностью (общие или специальные) содержащихся в нем правовых норм.

Необходимо отметить, что действие правового акта по предмету весьма мало рассматривалось в научной литературе. Можно выделить работу С. С. Алексеева «Государство и право. Начальный курс», но, к сожалению, этот труд носит скорее учебный, чем научный, характер. В целом же отдельные положения нащупываются в литературе, но неопределенно и в контексте других вопросов.

Пределы действия правового акта по предмету, по словам С. С. Алексеева, определяются тем, на какой предмет – круг общественных отношений – распространяются нормы, содержащиеся в данном законе, и к какой разновидности они относятся – общим, отраслевым, специальным 1 . Понимается, что под общими подразумеваются те законы, которые содержат нормы, имеющие наибольший радиус действия. Соответственно, мы должны сказать о различии норм по сфере действия на общие и специальные.

Общими нормами считаются такие предписания, которые присущи общей части той или иной отрасли права и распространяются на все или бóльшую часть институтов соответствующей отрасли права, и тем самым служат целям правовой регламентации широкого круга общественных отношений определенного рода 2 . Общие нормы могут быть как специфически отраслевыми, так и межотраслевыми. В отличие от них специальными считаются «нормы, действующие только в пределах отдельного вида отношений» 3 . Таким образом, отраслевые правовые акты содержат преимущественно общие, касающиеся данной отрасли, определенного рода отношений, нормы, а специальные регулируют определенные виды отношений внутри отрасли. Тогда общие законы – такие нормативно-правовые акты, которые содержат наиболее общие нормы, имеющие в основном межотраслевое значение и близкие к правовым принципам.

Подобные правовые акты не ограничиваются одной отраслью, а стараются развить свое влияние на большинство общественных отношений, хотя и в самой общей форме. Такая специфика свойственна конституциям. Разумеется, что общие нормы не могут детально регулировать отношения, поэтому в рамках отраслях создаются ограниченные в действии отраслевые законы, которые, однако, обладают внутри нее всей полнотой действия. Однако зачастую и такие нормативные акты не могут регулировать всю полноту общественных отношений, поэтому для каждого из наиболее значимых их видов создается регулирующий его специальный акт, не противоречащий отраслевому, но раскрывающий его. Таким образом, создается своеобразная пирамида, во главе которой – общий закон, под ним – несколько не противоречащих ему отраслевых законов, раскрывающих его общие положения, а основу пирамиды составляют специальные законы, действующие применительно к конкретным видам отношений на основе отраслевого права и общих законов, касающихся регулируемого вопроса. При этом следует заметить, что индивидуальные правовые акты можно отнести к специальным. В самом деле, такой их подвид, как акты толкования, своим предметом имеет, как правило, нормы некоторого закона, показывая, как эти нормы необходимо применять на практике. В англосаксонской правовой системе развито так называемое прецедентное право, возникшее на основе правоприменительных актов высших судебных инстанций, которое при рассмотрении конкретных (но в какой-то мере общих) случаев позволяет имевшее место правоприменительное (конкретное) решение использовать в качестве нормативного акта, применяя его в ситуациях, аналогичных имевшему место.

Нормы Конституции РФ имеют неограниченное действие по предмету — они прямо распространяются на все правовые отношения, возникающие в государстве.

Действие отраслевых кодексов и законов ограничено рамками предмета данной отрасли законодательства. Так, в соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса нормы гражданского законодательства применяются к имущественным и личным неимущественным отношениям между равноправными субъектами и не распространяются на имущественные отношения, основанные на властном подчинении, — налоговые, финансовые, административные.

Из этого правила есть исключения, когда закон предусматривает возможность применения положений одной отрасли законодательства для отношений, урегулированных другой отраслью. Например, согласно ст. 11 Налогового кодекса институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в настоящем Кодексе, если им не дано определение в самом Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства.

В границах одной и той же отрасли законодательства действует приоритет специальных норм перед общими.

Суть этого правила в следующем. Нормативный акт может содержать общие положения по определенному кругу общественных отношений (например, по отношениям, связанным с заключением и исполнением договора купли — продажи) и одновременно предусматривать особые, специально установленные для конкретных случаев правила (например, по купле — продаже недвижимости). В ситуациях, касающихся этой конкретной разновидности отношений, в первую очередь будут применяться специальные нормы. Так, согласно ст. 454 Гражданского кодекса к договору купли — продажи недвижимости как к разновидности договоров купли — продажи общие положения о купле — продаже применяются, если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса об этом виде договора.

Итак, по предмету действия законы разделяют на общие, отраслевые и специальные. Общими являются, как правило, конституции и иные основополагающие законы. Отраслевые законы связаны с определенным родом отношений, отраслью права. Наконец, специальными являются законы, регулирующие различные виды отношений, уточняя и конкретизируя отраслевые и общие законы, но не противореча им.

3. НОРМАТИВНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ И ИХ РАЗРЕШЕНИЕ

Под юридическими коллизиями понимается расхождение между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий 1 . При таком столкновении необходимо определиться, какой нормативно-правовой акт будет действовать в конкретной ситуации.

Для действующего российского законодательства вопрос о разрешении возникающих противоречий между отдельными нормативными правовыми актами стоит особенно остро как по объективным, так и по субъективным причинам.

Экономическое, политическое, культурное, техническое развитие приводит к появлению принципиально новых общественных отношений и, как следствие, к фактическому устареванию действующих законов, а также к их замене новыми нормативными актами. Однако на определенном этапе может возникнуть ситуация, когда новые законы еще не появились, а действующие уже не соответствуют сложившимся в обществе отношениям. Так, например, некоторые акты Союза ССР, фактически утратившие свою актуальность, официально на сегодняшний день не отменены. В таких случаях юридические коллизии практически неизбежны 2 .

Масштаб территории, федеративное устройство, изменения экономической ситуации объективно обусловливают возникновение нормативных противоречий в Российской Федерации — между федеративным законодательством и законодательством субъектов Федерации, между актами представительных и исполнительных органов власти.

К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые зависят от воли и сознания людей — политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, непродуманность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, социальная напряженность, политическая борьба и др.

Все это делает юридические коллизии в какой-то мере неизбежными и естественными. Более того, по мнению Ю.А. Тихомирова, было бы упрощением оценивать их только как сугубо негативные явления. «Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние» 1 .

В современной науке коллизию определяют как «отношение между нормами, выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения» . Скажем о двух основных способах разрешения коллизий. Первый – отменить один из коллидирующих актов, или, в случае, если их количество больше двух, отменить несколько, оставив только один, либо отменить соответствующие нормы, оставив в качестве регулятора нормы одного определенного. Но это мало приемлемо. Другой способ состоит в создании определенных коллизионных норм, регулирующих действие того или иного акта по данному вопросу, устанавливающих приоритет действия.

Всего выделяют четыре вида коллизий: темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные. Соответственно выделяются коллизионные нормы – темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные.

Темпоральная коллизия представляет собой «конфликт юридических правил, происходящий в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух или более норм права» 1 . Подобное может происходить по причине того, что имело место повторение норм во времени. Например, по причине незнания о существовании нормативно-правового акта, регулирующего определенный круг отношений, был принят дублирующий акт. Также такая коллизия может произойти при фактической отмене правового акта другим, когда неясно, в какой части нормы одного перекрывают соответствующие нормы другого, и перекрывают ли вообще. В такой ситуации сложилась следующая коллизионная норма, регулирующая действие законов во времени: последующий закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat priori). Таким образом, коллизия, сложившаяся между двумя (или более) нормативными актами, одинаковыми по юридической силе и предмету действия, но принятыми в разное время, решается в сторону последнего.

Коллизия норм в пространстве рассматривается как «конфликт норм, чаще всего возникающий в результате того, что одно фактическое обстоятельство может быть урегулировано правовыми нормами, действующими на разной территории» 2 . Среди причин этой коллизии можно назвать «протяженность» фактического обстоятельства, когда некоторое правоотношение начинается в одном государстве, находит продолжение во втором и, например, заканчивается в каком-то третьем. Так могло быть в Советском Союзе, когда в его составе существовали республики, имевшие свое собственное законодательство по многим вопросам, например, уголовное. Либо возможно изменение самой территории. По этому типу коллизий существует масса коллизионных норм, относящихся к различным отраслям права, различным отношениям и так далее (например, закон гражданства лица, закон места совершения сделки, закон места нахождения вещи, закон места заключения брака и т. п.). Естественно, что территории одного государства изменяются сравнительно редко; пространственные коллизионные нормы в основном действуют в международном праве, и устанавливают, нормы права какого государства действуют по конкретным случаям. Международные коллизионные нормы подразделяются на односторонние, устанавливающие то государство, нормам которого и подлежит регулирование данного круга отношений, и двусторонние, содержащие общий принцип, согласно которому определяется, законы какого государства подлежат применению.

Иерархические коллизии возникают тогда, когда регулирующие одни и те же отношения правовые акты, принятые в одно время, различаются по юридической силе. Соответствующая норма гласит: правовой акт с высшей юридической силой отменяет акт с низшей. По этой причине, например, подзаконный нормативно-правовой акт не может противоречить закону, обладающему по отношению к подзаконному акту высшей юридической силой.

Содержательная коллизия представляет собой «конфликтное отношение действующих одновременно и на одной территории предписаний равной юридической силы, возникающее в результате частичного совпадения объемов регулирования и обусловленное спецификой регламентирования общественных отношений» 1 . То есть, данные коллизии возникают по причине смешения действия по предмету двух или нескольких норм. Соответственно коллизия возникает между общими и специальными нормами права. Здесь действует коллизионная норма, устанавливающая приоритет специального закона: специальный закон отменяет действие общего (lex speciali derogat legi generali).

Нередко происходит такое явление, как совпадение коллизий, так сказать, «коллизия коллизионных норм». Соответственно, подобные ситуации должны находить свое разрешение. Так, может происходить смешение темпоральной и иерархической коллизионных норм. Это случается в случае, когда первый изданный акт имеет высшую относительно второго юридическую силу, и, следовательно, должен действовать, но существует такая норма, как «последующий закон отменяет предыдущий», и в соответствии с ней должен действовать последний закон. В таких случаях приоритет отдается иерархической норме. Это вполне объяснимо: нормативно-правовой акт, имеющий высшую относительно другого акта юридическую силу, принимается более высоким в государственной иерархии органом с соответствующей компетенцией. Скажем, федеральный закон, принятый Федеральным Собранием, по юридической силе всегда выше, чем указ Президента. Соответственно, указ Президента, даже изданный позже федерального закона, не может прекратить действие закона.

Аналогично разрешается совпадение темпоральной и содержательной коллизионных норм, когда первый нормативный акт является специальным, а второй – общим. Согласно темпоральной норме, действовать должен второй, более поздний, содержательная же говорит о преимуществе специальной нормы. В таких случаях приоритет, как правило, отдается содержательной норме. Это и понятно: специальные нормы более детально, подробно регулируют свою сферу общественных отношений, чем это делают общие.

Более сложен вопрос о совпадении иерархической и специальной коллизионных норм. Здесь нет установленного порядка, хотя есть мнение, что «в той ситуации, когда нижестоящий нормотворческий орган не уполномочен издавать специальные (исключительные) нормы и тем самым решать какие-то вопросы по-иному, должно действовать правило lex superior derogat priori» 1 . В остальных случаях действует содержательный принцип.

В случае совпадения темпоральной, иерархической и содержательной коллизий решение происходит по предыдущему случаю, то есть темпоральная норма в данном случае не имеет значения.

Нередко нормы права сталкиваются между собой, касаясь одного предмета регулирования. Возникает коллизия правовых норм. В таких случаях законодатель может исключить определенные нормы или же воспользоваться коллизионными нормами для урегулирования конфликта. Коллизионные нормы бывают четырех видов: темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные.

На уровне практического правоприменения соответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются следующими правилами:

а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, но изданные в разное время, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится;

б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление Правительства и акт отраслевого министерства), т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов;

в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий. Подобные акты или нормы иногда называют конкурирующими. Например, в Конституции РФ есть норма о несменяемости судей Конституционного Суда, а в специальном законе об этом Суде установлен 12-летний срок. Действует последний.

В целом способами разрешения коллизий являются: 1) толкование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в действующие; 5) судебное, административное, арбитражное рассмотрение; 6) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; 7) переговорный процесс, создание согласительных комиссий; 8) конституционное правосудие. Некоторые из этих способов используются одновременно. Существуют также международные процедуры устранения конфликтов.

Конституция предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека, до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). И это тоже способ устранения конфликта.

Попытаемся кратко охарактеризовать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий, рассмотрев прежде всего его составные элементы.

Первый элемент — легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах. В Конституции РФ, конституциях республик и уставах других субъектов Федерации, в законах, указах и актах правительств фиксируются виды юридических коллизий. В одних случаях они содержатся внутри частей общих тематических актов, их разделов и глав, в других — в специализированных актах типа АПК РФ и УК РФ.

Второй элемент — точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.

Третий элемент — право признает юридические коллизии нежелательными и вводит условия их недопущения — действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д., а допуская, — вытесняет. Такова формула правового воздействия на коллизионные процессы.

Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.

В гражданском законодательстве подробно регулируются юридические состояния физических и юридических лиц и способы предотвращения их противоправного изменения, защиты. Таков, например, механизм возмещения вреда. В гражданском, трудовом, уголовном, семейном законодательстве не одинаков возраст, по достижении которого гражданин может быть привлечен к ответственности.

Пятый элемент — установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров. Подробнее об этом было сказано выше.

Шестой элемент — наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что действуют законы о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках.

Наконец, в качестве седьмого элемента правового режима можно назвать нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.

Несомненно, правовой режим служит своего рода оболочкой коллизий. Его знание и умелое использование позволяет своевременно разрешать юридические коллизии.

Юридические коллизии, политические неурядицы подрывают основы порядка и стабильности в обществе, деформируют правосознание людей, создают критические ситуации, социальную напряженность. Подобные катаклизмы - признак невысокой правовой культуры, процветающего на всех уровнях юридического нигилизма. Поэтому их необходимо по возможности не допускать, профилактировать, а если они все же возникают - своевременно снимать с помощью выработанных для этого механизмов.
Гаврилов О. А. Системный анализ и моделирование механизма действия правовой нормы. – Системный анализ, управление и право. М., 1979. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА ДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ФИНАНСОВОГО ПРАВА Понятие хозяйственного права как комплексной отрасли права и ее роль в развитии экономики России

2014-08-19

Нормативный акт — это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы.

Нормативные акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.

Нормативные акты характеризуются следующими признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются , либо изменяются , либо отменяются. Нормативные акты — это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.

Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.

В-третьих, нормативные акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты: вид нормативного акта, его наименование, орган, его принявший, дату, место принятия акта, номер. Письменная форма способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций.

В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответствовать Конституции РФ и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций , т. е. опубликованию, и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения исходя из презумпции знания закона и налагать санкции.

Требования, предъявляемые к нормативным актам

1. Чтобы иметь большую регулирующую силу, нормативные акты должны быть качественными. Этого можно достигнуть, если они будут не представлять собой плод фантазии или желаемого правотворческих субъектов, а отражать объективную реальность. В принципе данное требование носит более общий характер и относится к правовым нормам в целом, но именно при принятии правовых актов возможность принятия волюнтаристских решений становится наиболее очевидной.

Однако свобода законодателя в принятии тех или иных решений не безгранична. Выше уже говорилось об объективной обусловленности права общественными отношениями. В том случае, если принятые нормативные правовые акты будут противоречить объективной действительности, содержащиеся в них нормы как минимум станут «мертвыми», не применяющимися на практике. В случае же острого противоречия принятие такого акта чревато социальными потрясениями. Любые, даже очень хорошие идеи не могут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество до них не «дозрело», если нет необходимых условий. В качестве примера можно привести Федеральный закон 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которым введена пропорциональная избирательная система, т. е. представительства в парламенте партий, при отсутствии развитой и сбалансированной партийной системы в России.

2. Нормативные акты должны иметь структуру , а не представлять хаотичный набор нормативных положений. Как правило, нормативный акт имеет вводную часть, называемую преамбулой. В ней излагаются цели и задачи нормативного акта, характеризуется общественно-политическая обстановка, существующая в момент его принятия. Первые статьи нормативного акта могут быть посвящены определению терминологии, используемой в дальнейшем. Затем построение нормативного акта может укладываться в следующую схему: субъекты правоотношений (например, налогоплательщики и финансовые органы), объекты (получаемый доход), права и обязанности (обязанность уплатить налоги, право проверить точность их уплаты и др.), льготы, меры поощрения (например, освобождение от единого социального налога образовательных учреждений) и санкции (за уклонение от уплаты налогов штраф в размере 20% неуплаченной суммы). Такой порядок компоновки нормативного материала используется в некодифицированных актах, наличие которых присуще «молодым», недавно появившимся отраслям права. «Старые» отрасли права, как правило, кодифицированы. Кодексы же имеют более сложное строение.

3. Нормативные акты должны быть доступными для понимания гражданами. Причем здесь законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже среднего интеллектуального уровня. Нормативные акты должны излагаться простым, ясным языком, отличаться строгостью стиля, соответствовать законам формальной логики, а также не носить слишком абстрактного характера, но одновременно и не увязать в деталях. В них не должно быть сложных юридических терминов.

Нормативные акты при разумном и умелом их составлении — могучее орудие преобразования общества. Однако очень многое зависит от их разработчиков, которые должны максимально учитывать объективные реалии и напрочь отбрасывать свои личные пристрастия. Если печать субъективизма будет неумеренно яркой, то нормативные акты могут стать орудием причинения вреда народу. Например, издание в 1991 г. Указа Президента РФ, разрешающего свободу торговли, преследовало благородную цель: раскрепостить граждан в сфере обмена. Но непродуманность в организации его исполнения повлекла нежелательные последствия: антисанитарию на территориях городов, всплеск инфекционных заболеваний и др. Поэтому крайне важной является разработка руководства но подготовке нормативных актов (закона о подготовке нормативных актов).

Виды нормативных актов

Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: и . Очень часто используется термин «законодательство». В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы.

Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды нормативных актов (рис. 2.6).

Законы — это нормативные акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти, регулирующие важнейшие общественные отношения и обладающие высшей юридической силой.

Законы — это наиболее значительный вид нормативных актов.

Во-первых, законы могут приниматься только одним органом — парламентом, которому принадлежит законодательная власть в стране. Так, в США федеральные законы принимаются Конгрессом США, в России — Государственной Думой РФ.

Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.

В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения в обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопросов, которые подлежат урегулированию именно с помощью закона. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепенного значения.

В-четвертых, законы обладают высшей юридической силой по сравнению с другими видами нормативных актов.

Рис. 2.6. Виды нормативных актов в Российской Федерации

По своей значимости федеральные законы делятся на группы:

1. конституционные законы, регулирующие вопросы общественной жизни, отнесенные к предмету Конституции РФ (Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулированы в Конституции, однако в конституционных законах они получают дальнейшее развитие и детализацию. Понятно, что конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;

2. текущие (обычные) законы , принимаемые для урегулирования всех остальных важных вопросов жизни общества (например, Федеральный закон «Об акционерных обществах», ГК РФ, УК РФ, Закон РФ «Об образовании» и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Разновидность текущих законов - кодексы , которые представляют собой сложные систематизированные акты. Как правило, в кодексе в определенном порядке располагаются все или самые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в УК РФ собраны все нормы о преступлении и наказании, в ГК РФ — самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс — это как бы развитое «юридическое хозяйство», в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы общественных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как правило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы особенной части, т. е. для любого отношения, регулируемого кодексом. Так, в Общей части УК РФ содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной части УК РФ предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.

Указы издает Президент РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, которая у него достаточно широка, поскольку он одновременно является главой государства и фактически главой исполнительной власти. В случае если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом РФ недействительным. Нормативными по своему характеру являются указы Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам структуры исполнительной власти, обороны, охраны общественного порядка, гражданства, награждения. Публикуются указы в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете».

Постановления издаются Правительством РФ. В компетенцию Правительства входит в основном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом и связью, социальная зашита населения, внешние экономические связи, организация работы министерств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выработкой механизма, порядка исполнения законов, принятых парламентом. «Запуск» их в жизнь — очень важный вид правотворческой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они потеряют свой смысл. Постановления — зеркало деятельности Правительства. Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство. Публикуются они в тех же источниках юридической печати, что и законы.

Нормативными актами министерств являются инструкции, приказы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но ведущую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граждан (инструкции Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др.). Такие акты подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ, где проверяется их законность. Публикуются акты министерств в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации - законы , это наиболее распространенное их наименование. Далеко не все субъекты Федерации активно занимаются законотворчеством. В этом плане себя проявляют города федерального значения Москва и Санкт-Пе- тсрбург, а также Свердловская и Саратовская области. Бюджет, налоги, приватизация — вот наиболее серьезные вопросы регионального нормотворчества. Причем принятие акта такого рода требует заключения администрации субъекта Федерации.

Нормативные акты губернаторов краев, областей (президентов республик) называются указами.

Нормативные акты администрации краев, областей (правительств республик) принято именовать постановлениями. Они могут регулировать различные вопросы: порядок предоставления в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музыкальных школах и т. п.

Акты как законодательных (представительных), так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.

Акты органов местного самоуправления называются, как правило, решениями. Они издаются по вопросам местного значения, касающимся жителей городов, районов, сел, поселков, деревень (озеленение, благоустройство, торговля, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание и т. д.).

Корпоративные (внутриорганизапионные, внутрифирменные) нормативные акты — это такие акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Корпоративные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использования их финансовых средств, управленческие, кадровые, социальные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства государства в дела предприятий и расширения их самостоятельности корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку.

Понятие нормативно-правовых актов

Нормативно-правовой акт - это правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т. е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.

Он широко используется во всех современных правовых системах (особенно в странах романо-германской правовой семьи).

Преимущества нормативно-правового акта в сравнении с иными формами права связаны, прежде всего, с повышением роли государства как координатора социальной жизни, выявляющего общий интерес и обеспечивающего его централизованное осуществление, со способностью адекватно и оперативно реагировать на изменения общественных потребностей, с документальной письменной формой, позволяющей доступно и быстро довести необходимую информацию до адресата и т. д.

Как следует уже из самого наименования, это — акт, обладающий двойственной природой, т. е. одновременно и нормативной и правовой. Его следует отличать и от нормативных, но не правовых актов (уставов политических партий, инструкций по пользованию бытовой техникой и др.) и от правовых, но не нормативных актов (приговоров и решений судебных органов, приказов о перемещении по службе и т. п.). Для нормативно- правового акта характерны следующие признаки.

Это — властно-волевой, исходящий от государства (или признанный им) акт , общеобязательные свойства которого производны от властных полномочий органа, его принявшего, и потому он занимает определенное место в иерархии нормативных актов. С его помощью правотворческий орган реализует свои полномочия в определенной сфере управления общественными делами.

Это — акт правотворчества , устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы. Нормы, составляющие основное содержание нормативно-правового акта, направлены на регулирование поведения адресатов с помощью взаимно корреспондирующих типичных прав и обязанностей.

Это — официальный акт-документ, имеющий четкую структуру и реквизиты. Для оптимального хранения и передачи юридической информации он выполняется особым стилем с использованием специфических юридических терминов, понятий и способов построения текста.

Подготовка, принятие, реализация и отмена нормативно- правового акта проходят в порядке последовательных юридических процедур , призванных оптимизировать как содержание и форму самого акта, так и порядок его создания и реализации.

Достижение целей нормативно-правового акта обеспечивается экономической, политической, организационной, информационной и карательной мощью государства. Его нарушение влечет юридическую ответственность.

Следует иметь в виду, что нормативно-правовые акты, действующие в границах определенного государства, объединяются в замкнутую иерархическую систему. Каждый из элементов этой системы должен соответствовать не только компетенции органа, но и иерархическим связям системы в целом. Тот нормативный акт, который вступает в противоречие с конституцией или иным актом более высокой юридической силы, выпадает из данной системы и по существу становится формой проявления правонарушения. Так что не любой акт правотворчества, содержащий нормы права, является нормативно-правовым актом.

Виды нормативно-правовых актов

По юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.

Виды подзаконных актов :

• указы и распоряжения президента (вторые, в отличие от первых, принимаются больше по процедурным, текущим вопросам);
• постановления и распоряжения правительства — акты исполнительного органа государства, наделенного широкой компетенцией по управлению общественными процессами;
• приказы, инструкции, положения министерств и ведомств — акты, регулирующие, как правило, общественные отношения, которые находятся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;
• решения и постановления местных органов государственной власти;
• решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;
• нормативные акты муниципальных органов;
• локальные нормативные акты — нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации (например, правила внутреннего трудового распорядка).

В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества все нормативные акты подразделяются на акты:

• государственных органов;
• иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т. п.);
• совместного характера (государственных органов и иных социальных структур);
• принятые на референдуме.

Виды нормативно-правовых актов в зависимости от сферы действия:

• общефедеральные;
• субъектов федерации;
• органов местного самоуправления;
• локальные.

Виды нормативно-правовых актов в зависимости от срока действия

• неопределенно-длительного действия;
• временные.

Выделяют еще и такие нормативно-правовые акты, как директивы и постановления, которые принимаются международными организациями. Директивы, как правило, дают возможность государству конкретизировать формы и методы исполнения своих международных обязательств. Постановления содержат требования, подлежащие прямому исполнению.

Нормативно-правовой акт - это властное предписание государства, устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права.

Нормативно-правовой акт характеризуется следующими чертами:

Во-первых, он содержит общеобязательные правила поведения, то есть нормы права;

Во-вторых, он односторонне обязателен для тех, на кого рассчитан;

В-третьих, обладает соответствующей юридической силой, которая указывает на его связь с другими нормативно-правовыми актами;

В-четвертых, характеризуется неконкретностью адресата; в-пятых, является результатом нормотворческой деятельности специально на то уполномоченных органов государства.

Нормативно-правовые акты образуют систему, базирующуюся на их юридической силе. Следовательно, система нормативно-правовых актов - это совокупная субординационная связь властных предписаний государства, основанная на их юридической силе.

Особенности системы нормативно-правовых актов заключаются в следующем:

1. Они находятся в соподчиненной (субординационной) связи между собой.

2. Эта форма связи между нами определяется их юридической силой.

3. Место и роль нормативно-правового акта в системе властных предписаний государства официально выражается в их наименовании (Конституция, закон, постановление и т. д.).

Различия в нормативно-правовых актах, образующих систему, обусловлены тремя моментами:

а) различиями в содержании вопросов, разрешаемых нормативно-правовыми актами;

б) различиями в юридической природе или юридической силе;

в) различиями в процедуре принятия нормативно-правовых актов. Главенствующую роль в системе нормативно-правовых актов занимает закон.

Закон - это нормативно-правовой акт, издаваемый высшим представительным органом государственной власти и обладающий высшей юридической силой.

Можно указать на такие виды законов, которые действуют в Российской Федерации: Основной Закон, или Конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы. В свою очередь, эти законы различаются по сфере действия. Они классифицируются на общефедеральные и республиканские. Если первые регулируют общественные отношения, имеющие значение для всей Российской Федерации, то вторые действуют только в пределах территорий республик, входящих в Российскую Федерацию.

Действие законов РФ на территории всех субъектов Российской Федерации является выражением единства общефедеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Действие законов на всей территории Российской Федерации отличает законы от ряда других актов Федерального Собрания, регулирующих порядок его внутренней деятельности или закрепляющих персональный состав подчиненных ему органов.

Законы РФ являются высшим императивным выражением и воплощением государственной воли российского общества. Этим обусловлена их высшая юридическая сила по сравнению со всеми другими актами.

К внешним реквизитам закона относятся: наименование вида акта и органа, принявшего его, указание места и даты принятия. Среди этих реквизитов должна быть также подпись должностного лица, имеющего по закону право подписывать соответствующие акты (Президент РФ подписывает законы РФ, Председатель Совета Федерации - постановления Совета Феде-рации). Заголовок закона является исходным формальным реквизитом его содержания. Он должен точно соответствовать смыслу закона, предмету его регулирования.

Преамбула закона - это исходная часть (введение), предшествующая основному содержанию закона. В преамбуле указывается, в связи с чем принимается тот или иной закон, какие цели он преследует. В преамбуле не должно содержаться нормативных предписаний или нормативных определений. Ко всему прочему она должна быть емкой, лаконичной и четкой.

Способ взаимосвязи составных частей закона определяется его характе-ром и содержанием. Если он представляет собой объемный и сложный по своему построению акт, то неизбежна его рубрикация на соответствующие нормативные части, разделы, главы, подразделы и т. д.

Разделение закона на рубрики, их наименование должно соответствовать тем общественным отношениям, которые они регулируют и закрепляют. Причем рубрикация закона должна основываться на принципе «восхождения» от общего к особенному, от простого к более сложному. Вначале необходимо изложить общие положения и принципы, лежащие в основе закона, а затем уже в определенной последовательности располагать соответствующие нормативные предписания. Придав логическую стройность закону, законодатель тем самым способствует его эффективности, правильному пониманию его содержания.

Конституция представляет собой основной закон государства, укрепляющий основополагающие общественные отношения, определяющие способ существования государства, общества, граждан.

Конституция является юридической базой всего текущего законодательства. Федеральные конституционные законы вносят изменения и дополнения в конституцию. Поэтому для их принятия необходимо квалифицированное большинство голосов - не менее 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и 3/4 голосов членов Совета Федерации Федерального Собрания.

Федеральные (обычные) законы хотя и регулируют важные сферы общественных отношений, но не вносят изменений и дополнений в конституцию. Поэтому для их принятия требуется простое большинство голосов парламентариев (50 процентов плюс 1).

Основы законодательства - законодательный акт сводного характера, содержащий важнейшие, основополагающие нормы соответствующей отрасли законодательства. Они служат правовой базой регулирования общественных отношений в определенной области и издаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Регламент - законодательный акт, закрепляющий структуру, функции и порядок деятельности палат Федерального Собрания, их комиссий и комитетов. Регламент юридически обеспечивает процессуальную форму принятия решений Советом Федерации, Государственной Думой и их рабочими органами.

Кодекс - законодательный акт, в котором сведены к внутреннему единству нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений. Кодекс, как правило, относится к какой-либо одной отрасли права (например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс). Систематизация норм права в кодексе производится в порядке, отражающем структуру данной отрасли права.

Договоры (соглашения) Российской Федерации всегда имеют нормативный характер, если они касаются взаимоотношений со своими субъектами. Они могут быть заключены в форме учредительного договора, соглашения о сотрудничестве и др. Примером договора может служить Федеративный договор, заключенный между Российской Федерацией и Татарстаном в 1994 г.

Все последующие нормативно-правовые акты государства издаются на основе, в соответствии и во исполнение законов, то есть имеют подзаконный характер. Поэтому нормативно-правовые акты по юридической силе можно классифицировать на законодательные и подзаконные.

Указы Президента Российской Федерации занимают главенствующее место среди подзаконных актов, ибо Президент (в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В отличие от закона, который всегда является нормативно-правовым актом, указы Президента могут носить и ненормативный характер.

Нормативные указы Президента - подзаконные акты. Они издаются в пределах, установленных конституцией и законами. Вместе с тем указы характеризуются преобладающей юридической силой по отношению ко всем иным подзаконным актам. Юридическая природа указа Президента обусловливается прежде всего тем, что это акт главы государства, являющегося гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Нормативные указы, как и законы, следует различать в зависимости от того, каким президентом они изданы и на какой территории они действуют. На этом основании указы подразделяются на два вида: указы Президента РФ и указы президентов республик, входящих в состав Российской Федерации.

Наиболее важными среди всех остальных подзаконных актов являются постановления Правительства РФ, правительств республик, входящих в Российскую Федерацию.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть и состоит из Председателя правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Его акты издаются на основе и во исполнение законов и указов ПрезидентаРФ. Они обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации, и им должны соответствовать акты всех нижестоящих органов исполнительной власти.

Аналогичным статусом обладают постановления правительств республик, входящих в состав Российской Федерации. Но их действие ограничено территориями этих республик.

К подзаконным нормативно-правовым актам относятся приказы, инструкции, инструктивные письма и постановления министерств и ведомств (комитетов) Российской Федерации, республик, входящих в состав Российской Федерации.

Нормативные акты министерств и ведомств (комитетов) действуют в пределах их полномочий и носят строго подзаконный характер. Нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти республик и иных субъектов Российской Федерации обладают особой юридической силой на своей территории. Они обязательны к исполнению всеми гражданами.

Нормативные акты регулируют общественные отношения в определенных пределах, ограниченных временем, пространством и кругом лиц.

Нормативные акты действуют во времени, причем начало действия определяется моментом их вступления в силу.

В законодательстве РФ существует три способа установления этого момента:

1) нормативный акт вступает в силу со времени его принятия или опубликования;

2) время вступления в силу определяется истечением установленного срока после опубликования акта;

3) нормативный акт вступает в силу с момента, прямо указанного в нем или в законе, утверждающем этот акт.

Продолжительность действия нормативного акта определяется временем, которое проходит с момента вступления его в силу и до момента прекращения действия.

Законы и иные нормативные акты считаются утратившимисилу и прекратившими действие по следующим основаниям:

1) в результате прямого указания об отмене, содержащегося либо в тексте вновь принятого акта, либо в специальном решении компетентного органа;

2) в связи с принятием нового нормативного акта, заменившего ранее действовавший, если сам старый акт не отменен;

3) по истечении срока действия, установленного в самом нормативном акте.

Действие нормативных актов в пространстве ограничивается определенной территорией, в пределах которой они реализуются.

Под территорией государства понимается часть земной поверхности в пределах государственных границ, включая внутренние и территориальные воды, воздушные пространства над ними, недра, а также военные, торговые и иные корабли, находящиеся за пределами государства, и территории посольств.

Действие нормативных актов по кругу лиц распространяется на всех российских граждан, должностных лиц, лиц без гражданства и иностранцев, государственные органы, общественные организации. Некоторые нормативные акты распространяются только на граждан или имеют отношение лишь к лицам без гражданства и иностранцам.

Наша жизнь состоит из огромного количества юридических норм, закреплённых в различных документах. В общем смысле их называют «законами» и разграничивают в зависимости от сферы применения. Тем не менее, само по себе законодательство является многоплановым и обладает большим количеством институтов. Одним из базовых вопросов юриспруденции является отличие правового акта (ПА) от нормативного правого акта (НПА). Понимание этой проблемы является ключом к грамотному применению законодательства.

Определение правового акта и нормативного правового акта

Нормативный правовой акт – это официальный документ, обладающий соответствующей формой, изданный уполномоченным на то органом (Президент, Правительство, Парламент и т.д.) в пределах его компетенции. НПА не должен противоречить тем законодательным актам, которые обладают большей юридической силой. Обязательные условия такого документа – неоднократное применение, неопределённый круг лиц, установление, изменение или прекращение определённых правоотношений. Иными словами, НПА всегда порождает норму права.
Правовой акт – понятие более широкое, в состав которого входят любые юридические документы, которые издаются государственными и местными органами власти. В литературе ПА используется как синоним индивидуального юридического акта. Это одностороннее решение государственного органа, адресованное конкретным субъектам законодательства, а потому не носящее всеобщий характер. Яркий пример – это документы для служебного пользования, которые удалены из общего доступа. Они не создают никаких правовых норм, а только направлены на их индивидуальное применение.

Сравнение правовых и нормативных правовых актов

НПА обязаны находиться в открытом доступе, а все субъекты права – информироваться о появлении новых законов, изменениях и отмене старых. ПА носят разовый характер, они не устанавливают новых правил и норм. Отдельные акты попадают в свободный доступ, другие – напротив, защищены от распространения соответствующими решениями. НПА адресованы неограниченному кругу лиц (физическим, юридическим лицам, субъектам хозяйствования, благотворительным организациям), а ПА – конкретным субъектам правоотношений, вплоть до определённого человека (Указ Президента РФ о награждении военнослужащего орденом или медалью, назначении на ту или иную должность).

TheDifference.ru определил, что разница между правовым актом и нормативным правовым актом заключается в следующем:

Характер применения. Если НПА является всеобщим, то ПА – индивидуальным.
Область применения. ПА адресованы ограниченному кругу лиц, в то время как НПА – неограниченному кругу субъектов.
Время применения. НПА используется до тех пор, пока его действие не отменено или не приостановлено. ПА ориентирован для однократного применения – в конкретной ситуации.
Установление нормы права. НПА всегда порождает новую правовую норму либо изменяет, дополняет или отменяет старую, в то время как ПА – инструмент для реализации такой нормы.

Вносится Правительством Российской Федерации
Проект

Федеральный закон Российской Федерации

от ___________ N ___-ФЗ

"О нормативных правовых актах в Российской Федерации"

Принят Государственной Думой _________
Одобрен Советом Федерации ________
Опубликован _________

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Цели настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон определяет понятие, виды и формы нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Российской Федерации, устанавливает их юридическую силу и соотношение между собой, общий порядок их подготовки, оформления, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, толкования, учета и систематизации; основы реализации и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, порядок преодоления и устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов.

Статья 2. Нормативный правовой акт и правотворчество

1. Нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение.

Правовой акт или его часть, вносящий изменения в нормативный правовой акт, а также прекращающий его действие, принятый в порядке выполнения контрольных (надзорных) функций не является нормативным правовым актом.

Локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не является нормативным правовым актом в смысле настоящего Федерального закона.

2. Правотворчество – официальная деятельность государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности.

Статья 3. Правовая основа правотворчества в Российской Федерации

1. Правотворчество в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Положения настоящего Федерального закона применяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных федеральными конституционными законами, принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

3. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные нормативные правовые акты в сфере правотворчества принимаются по вопросам, не урегулированным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, муниципальный нормативный правовой акт приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

4. Если конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности правотворчества в субъектах Российской Федерации, положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

5. Регулирование законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации вопросов правотворчества в муниципальных образованиях допускается только в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Статья 4. Субъекты правотворчества

1. Правомочие по принятию (изданию) нормативных правовых актов в Российской Федерации имеют:

граждане Российской Федерации;

органы государственной власти Российской Федерации, должностные лица Российской Федерации;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

2. Граждане Российской Федерации принимают нормативные правовые акты непосредственно на референдуме Российской Федерации, а также на референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации участвуют в разработке, принятии (издании) нормативных правовых актов в порядке, установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.

Иностранные граждане обладают правом на участие в принятии (издании) нормативных правовых актах в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

3. Государственные органы Российской Федерации, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица (правотворческие органы) принимают (издают) нормативные правовые акты в пределах их компетенции.

Нормативный правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими правотворческими органами, а также одним из этих органов по согласованию с другими.

4. Организации, созданные в соответствии с федеральными законами в организационно-правовой форме государственного учреждения или государственной корпорации вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Глава 2. Система нормативных правовых актов

Статья 5. Понятие системы нормативных правовых актов

Система нормативных правовых актов – совокупность нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) и реализуемых в Российской Федерации, связанных отношениями соподчиненности и координации.

Система нормативных правовых актов в Российской Федерации строится на основе их различия по видам и форме, а также с учетом различных уровней государственной власти и организации местного самоуправления.

Совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов образуют систему нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Статья 6. Виды и формы нормативных правовых актов

1. Нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Законы регулируют наиболее значимые общественные отношения.

Законы в Российской Федерации – федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации – принимаются гражданами Российской Федерации соответственно на референдуме Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Форма законов в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) на основании и во исполнение законов и не могут им противоречить.

Формы подзаконных нормативных правовых актов определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты подразделяются на основные, производные, вспомогательные и дополнительные.

Основным является нормативный правовой акт, имеющий самостоятельное значение по отношению к другим нормативным правовым актам, а также нормативный правовой акт, которым утверждается другой нормативный правовой акт, либо нормативный правовой акт, в который вносятся изменения, отменяется или разъясняется другим нормативным правовым актом.

Нормативные правовые акты, утверждаемые другими нормативными правовыми актами, являются производными нормативными правовыми актами.

Производные нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов, а также в иной форме, установленной федеральными законами.

В форме правил принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие требования к осуществлению какой-либо деятельности (совершению каких-либо действий).

В форме порядков принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие последовательность организации и осуществления какой-либо деятельности (совершения каких-либо действий).

В форме положений принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие статус каких-либо государственных органов, органов местного самоуправления, их структурных подразделений.

В форме инструкций принимаются (издаются) нормативные правовые акты, конкретизирующие вопросы применения нормативных правовых актов.

В форме регламентов принимаются нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, их структурных подразделений.

Основной и производный нормативные правовые акты представляют собой единый нормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт, изменяющий, отменяющий или разъясняющий другой нормативный правовой акт, является вспомогательным нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, принятый (изданный) с целью конкретизации положений или установления порядка реализации основного нормативного правового акта, является дополнительным нормативным правовым актом.

3. Нормативные правовые акты подразделяются на общие и специальные.

Общие нормативные правовые акты распространяют свое действие на всех лиц, а специальные нормативные правовые акты – на определенную категорию лиц.

Статья 7. Нормативные правовые акты Российской Федерации

1. Нормативными правовыми актами Российской Федерации являются:

Конституция Российской Федерации;

законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

нормативные правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;

нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации, их должностных лиц.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации принимаются (издаются) по предметам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Федеральные законы могут приниматься в форме кодексов, уставов и технических регламентов.

В форме кодексов принимаются федеральные законы, содержащие все правовые нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу (отрасль) общественных отношений.

В форме уставов принимаются федеральные законы, регулирующие деятельность организаций в определенной сфере общественных отношений.

В форме технических регламентов принимаются федеральные законы, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования в порядке, установленном федеральным законом.

Совокупность федеральных законов составляет федеральное законодательство.

4. Основные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации издаются в форме указов. Указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами.

5. Основные нормативные правовые акты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются в форме постановлений.

6. Основные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются в форме постановлений. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

7. Основные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.

8. Нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации и организаций, их должностных лиц издаются в форме, установленной федеральными законами.

Статья 8. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

1. Нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации являются:

конституция (устав) субъекта Российской Федерации;

законы субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

нормативные правовые акты иных государственных органов субъекта Российской Федерации и должностных лиц субъекта Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются (издаются) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3. Конституцией (уставом) субъекта может быть предусмотрено принятие законов субъекта Российской Федерации также в форме законов субъекта Российской Федерации о поправке к конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и конституционного (уставного) закона субъекта Российской Федерации.

Совокупность законов субъектов Российской Федерации составляет законодательство субъектов Российской Федерации.

4. Основные нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются в форме постановлений.

5. Основные нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издаются в форме указов (постановлений). Основные нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации.

6. Основные нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации издаются в форме постановлений. Нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, указов (постановлений) и распоряжений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

7. Основные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации издаются в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, указов, постановлений и распоряжений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 9. Муниципальные нормативные правовые акты

1. Муниципальными нормативными правовыми актами являются:

устав муниципального образования;

нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования;

нормативные правовые акты главы муниципального образования;

нормативные правовые акты местной администрации;

нормативные правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Муниципальные нормативные правовые акты принимаются (издаются) по вопросам местного значения и являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты могут приниматься (издаваться) на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

3. На местном референдуме (сходе граждан) основные нормативные правовые акты принимаются в форме решений.

4. Основные нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования принимаются в форме решений.

5. Основные нормативные правовые акты главы муниципального образования и основные нормативные правовые акты главы местной администрации (в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования) принимаются в форме постановлений.

6. Основными нормативными правовыми актами других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления являются приказы.

Статья 10. Иерархия нормативных правовых актов

1. Иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации основывается на их юридической силе, а также их соподчиненности по отношению к иным нормативным правовым актам.

2. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

3. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

4. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

5. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам.

Указы Президента Российской Федерации, восполняющие пробелы в сфере регулирования федеральными законами, не обладают юридической силой федерального закона и действуют до принятия соответствующих федеральных законов.

В случае издания Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в сфере регулирования федеральными законами, Президент Российской Федерации в месячный срок вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы соответствующие проекты федеральных законов. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации рассматривает такие законопроекты в первоочередном порядке.

6. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не могут противоречить федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе отменять нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

8. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации и законы субъекта Российской Федерации, принятые на референдуме субъекта Российской Федерации, являются актами высшей юридической силы в системе нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, имеют прямое действие и применяются на всей территории субъекта Российской Федерации.

9. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым (изданным) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

10. Законы субъекта Российской Федерации, иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

11. Нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации.

12. Нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не могут противоречить федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации.

13. Нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, правовым актам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Президент Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

14. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, правовым актам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

15. Муниципальные нормативные правовые акты не должны противоречить федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

16. Устав муниципального образования и оформленные в виде нормативных правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных нормативных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные нормативные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Нормативные правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, не должны противоречить нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

17. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации принятие (издание) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

18. Запрещается предусматривать в нормативном правовом акте положения о верховенстве в отношении иных нормативных правовых актов, принятых (изданных) тем же правотворческим органом в той же форме. Такие правовые нормы не имеют юридической силы.

19. Юридическая сила производного и вспомогательного нормативного правового акта соответствует юридической силе основного нормативного правового акта.

20. Законы и иные нормативные правовые акты, принятые (изданные) правотворческими органами бывшего Союза ССР, РСФСР, иными правотворческими органами, прекратившими впоследствии свое существование, применяются на территории Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, до принятия (издания) соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Глава 3. Использование норм международного права в системе нормативных правовых актов в Российской Федерации

Статья 11. Нормативные правовые акты, направленные на выполнение международных обязательств Российской Федерации

В случаях, когда для выполнения международных обязательств Российской Федерации требуется имплементация норм международного права, вступивших в силу в Российской Федерации, правотворческими органами Российской Федерации принимаются (издаются) соответствующие нормативные правовые акты.

Статья 12. Основания принятия (издания) нормативных правовых актов с целью выполнения международных обязательств Российской Федерации

Нормативные правовые акты, направленные на выполнение международных обязательств, предусмотренных международными правовыми актами, принимаются (издаются) в случаях, если:

предметом международных правовых актов являются вопросы, относящиеся к сфере правового регулирования, но неурегулированные нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо нормативные правовые акты Российской Федерации противоречат указанным международным правовым актам;

выполнение международных обязательств, принятых в соответствии с международными правовыми актами, невозможно без принятия (издания) соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации;

в соответствии с международным договором Российской Федерации требуется принятие (издание) соответствующего нормативного правового акта Российской Федерации.

Глава 4. Планирование подготовки нормативных правовых актов

Статья 13. Цели планирования подготовки нормативных правовых актов

В целях создания единой и непротиворечивой системы нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, обеспечения гласности в правотворческой деятельности, совершенствования процесса подготовки нормативных правовых актов, координации деятельности правотворческих органов применяется текущее и перспективное планирование.

Статья 14. Принятие и опубликование (обнародование) планов подготовки нормативных правовых актов

1. Текущие планы подготовки нормативных правовых актов принимаются правотворческими органами сроком до двух лет.

2. Перспективные планы подготовки нормативных правовых актов принимаются правотворческими органами сроком на три года и более.

3. Планы подготовки нормативных правовых актов подлежат размещению в сети Интернет в установленном порядке, за исключением содержащихся в них сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Статья 15. Содержание планов подготовки нормативных правовых актов

1. В планах подготовки нормативных правовых актов указываются наименования и виды нормативных правовых актов, а также органы, ответственные за подготовку проектов нормативных правовых актов и сроки их подготовки.

2. В перспективных планах подготовки нормативных правовых актов могут определяться направления развития законодательства, мероприятия по кодификации, систематизации и иному упорядочению нормативных правовых актов.

3. Принятие и утверждение планов подготовки нормативных правовых актов не исключают подготовку и внесение нормативных правовых актов, не включенных в указанные планы.

Глава 5. Порядок подготовки проекта нормативного правового акта

Статья 16. Подготовка проекта нормативного правового акта

Подготовка проекта нормативного правового акта, как правило, должна включать:

рассмотрение правотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта нормативного правового акта;

организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;

сбор необходимых материалов и информации;

подготовку концепции проекта;

составление текста проекта;

общественное обсуждение;

согласование проекта;

проведение правовой и иных необходимых экспертиз.

Статья 17. Предложение о подготовке проекта нормативного правового акта

1. Органы, должностные лица, организации и граждане вправе вносить в соответствующий правотворческий орган предложения о подготовке нормативных правовых актов.

2. Письменное предложение о подготовке нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению руководителем правотворческого органа в тридцатидневный срок с момента получения предложения, по итогам которого выносится решение.

3. Письменное предложение о подготовке нормативного правового акта должно содержать:

вид нормативного правового акта, предлагаемого к подготовке;

обоснование необходимости принятия (издания) данного нормативного правового акта.

4. По итогам рассмотрения предложения о подготовке нормативного правового акта правотворческий орган принимает одно из следующих решений:

о подготовке проекта предлагаемого нормативного правового акта;

о нецелесообразности подготовки соответствующего нормативного акта с мотивированным обоснованием;

об учете предложения в подготовке проекта иного нормативного правового акта.

Статья 18. Организация подготовки проекта нормативного правового акта

1. Правотворческий орган может осуществлять подготовку проекта нормативного правового акта самостоятельно либо поручить иному органу, а также в установленном порядке привлечь к подготовке проекта другие органы, научные и иные организации, соответствующих специалистов из данных органов и организаций, поручить специально создаваемым для этого комиссиям или рабочим группам.

2. Правотворческий орган вправе поручать подготовку альтернативных проектов нормативного правового акта нескольким органам, организациям или заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект.

3. Подзаконные нормативные правовые акты нескольких правотворческих органов разрабатываются ими совместно.

4. При подготовке проекта нормативного правового акта Российской Федерации или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является обязательным участие юридической службы правотворческого органа или юриста в порядке и формах, установленных правотворческим органом.

Статья 19. Подготовка проектов основного и дополнительных нормативных правовых актов

Проекты основного нормативного правового акта и дополнительных нормативных правовых актов подготавливаются одновременно, а при невозможности этого, в основном проекте нормативного правового акта или в проекте акта о его введении в действие предусматривается поручение правотворческим органам о подготовке и принятии (издании) таких актов в установленный срок.

Статья 20. Финансирование подготовки проектов нормативных правовых актов

1. Для подготовки проекта нормативного правового акта могут быть предусмотрены соответствующие бюджетные средства и внебюджетные источники финансирования.

2. Подготовка проектов нормативных правовых актов за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования организациями и гражданами осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Статья 21. Информационная основа проекта нормативного правового акта

Подготовка проектов нормативных правовых актов организуется правотворческими органами на основе сбора информации, проведения расчетов, социологических исследований, оценки вариантов решения и выбора наилучшего из них.

При подготовке нормативных правовых актов правотворческий орган:

изучает и учитывает практику применения законодательства по теме проекта, выявляет общественную потребность в правовом регулировании, причины и условия, влияющие на эффективность законодательства;

обобщает и использует предложения иных органов, организаций и граждан, рекомендации научных организаций, ученых и специалистов, данные других средств выявления общественного мнения;

учитывает опыт правового регулирования в других государствах.

Статья 22. Концепция проекта нормативного правового акта

1. В начале работы над проектом нормативного правового акта правотворческий орган, как правило, подготавливает его концепцию.

2. В концепции проекта нормативного правового акта дается характеристика предмета и цели нормативного правового акта, излагаются его основные положения, анализируются предполагаемые последствия применения нормативного правового акта, приводится примерная структура нормативного правового акта.

3. В случаях, установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подготовка концепции проекта нормативного правового акта является обязательной.

Статья 23. Составление текста нормативного правового акта

Проект нормативного правового акта составляется по правилам, установленным главой 6 настоящего Федерального закона.

Статья 24. Общественное обсуждение проекта нормативного правового акта.

1. Проекты нормативных правовых актов подлежат размещению на специализированных официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для проведения их общественного обсуждения.

2. По решению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов могут быть в установленном порядке вынесены на общественное обсуждение, а проекты законов субъекта Российской Федерации - по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. При подготовке проектов нормативных правовых актов правотворческими органами могут проводиться публичные слушания по данным проектам с привлечением заинтересованных органов, организаций и граждан. Предложения и замечания по итогам публичных слушаний учитываются при доработке проектов нормативных правовых актов.

Статья 25. Согласование проекта нормативного правового акта

1. Проект нормативного правового акта до его внесения (представления) в правотворческий орган подлежит согласованию с заинтересованными органами и организациями, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Согласование проекта нормативного правового акта проводится одним из следующих способов:

выражения в письменной форме согласия либо несогласия органа (организации) с соответствующим проектом нормативного правового акта с обоснованием имеющихся замечаний и предложений;

визирования, при котором руководитель (заместитель руководителя) органа (организации) визирует проект нормативного правового акта (при наличии по нему замечаний и предложений – с их обоснованием и приложением предлагаемой редакции проекта нормативного акта или его отдельных положений).

3. Согласование проекта нормативного правового акта производится в тридцатидневный срок со дня получения в установленном порядке проекта, если иные сроки не предусмотрены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

4. В случае непредставления в установленный частью 3 настоящей статьи срок информации о согласовании или отсутствия предложения о продлении срока согласования с обоснованием необходимости такого продления проект нормативного правового акта считается согласованным.

5. По полученным замечаниям и предложениям проект нормативного правового акта по усмотрению разработчика может быть доработан с составлением справки о принятых и отклоненных замечаниях, мотивах отклонения замечаний.

Статья 26. Экспертиза проекта нормативного правового акта

Проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Федерального закона.

Глава 6. Оформление нормативных правовых актов. Правила юридической техники

Статья 27. Язык нормативных правовых актов

1. Нормативные правовые акты излагаются на русском языке – государственном языке Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты республик – субъектов Российской Федерации наряду с изложением на государственном языке Российской Федерации могут излагаться на государственных языках республик.

3. Нормативные правовые акты краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, муниципальные нормативные правовые акты официально наряду с изложением на государственном языке Российской Федерации могут излагаться на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Статья 28. Реквизиты нормативных правовых актов

Нормативные правовые акты содержат следующие обязательные реквизиты:

форма нормативного правового акта;

наименование органа, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт;

наименование, отражающее предмет правового регулирования нормативного правового акта;

дату, место принятия (издания) нормативного правового акта и его регистрационный номер;

подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты.

Статья 29. Структура нормативных правовых актов

1. В случаях, когда необходимо разъяснить цели и мотивы принятия (издания) нормативного правового акта, основные задачи, которые перед ним стоят, нормативный правовой акт может иметь вступительную часть – преамбулу. Правовые нормы в преамбулу не включаются.

2. В федеральных конституционных законах, федеральных законах нормативные предписания объединяются в статьи. Статьи федеральных конституционных законов, федеральных законов могут подразделяться на абзацы, именуемые частями. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты.

3. В иных нормативных правовых актах нормативные предписания излагаются в виде пунктов. Пункты могут подразделяться на подпункты, абзацы.

4. Таблицы, графики, карты, схемы, рисунки и иные документы оформляются в виде приложений к нормативному правовому акту. При этом соответствующие положения нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения. В приложении указывается, к какому нормативному правовому акту оно прилагается.

5. Близкие по содержанию статьи значительных по объему нормативных правовых актов могут объединяться в главы. В необходимых случаях главы могут объединяться в разделы. Разделы и главы имеют наименования.

6. Каждая статья (пункт), а также главы и разделы нормативного правового акта имеют порядковый номер. Нумерация статей (пунктов) является сквозной для всего нормативного правового акта. Самостоятельной и сквозной является также нумерация глав и разделов нормативного правового акта.

7. Правила по юридико-техническому оформлению проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и типовые правила по юридико-техническому оформлению проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации.

Статья 30. Обеспечение единообразного содержания нормативных правовых актов

1. Используемые в нормативных правовых актах понятия и термины применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем возможность различного толкования.

2. В нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий, а также юридических, технических и других специальных терминов. Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

Статья 31. Ссылки в нормативных правовых актах

1. Ссылки в тексте нормативного правового акта на структурную единицу этого же нормативного правового акта, а также на иные действующие нормативные правовые акты или отдельные их положения применяются в случаях, когда необходимо показать взаимную связь правовых норм, либо избежать повторений.

3. В тексте нормативного правового акта недопустимы ссылки на положения других нормативных правовых актов, которые также являются отсылочными.

4. Недопустимо повторное изложение текста статьи (пункта) нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же нормативного правового акта.

Глава 7. Экспертиза проектов нормативных правовых актов

Статья 32. Задачи и условия проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов

1. Для оценки качества проекта нормативного правового акта проводится экспертиза (правовая, финансово-экономическая, научно-техническая, антикоррупционная, лингвистическая и др.).

2. Проекты федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также проекты нормативных правовых актов, подготавливаемые федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подлежат правовой и антикоррупционной экспертизе.

Правила и методика проведения правовой экспертизы устанавливаются:

в отношении проектов федеральных законов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, внесенных в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, - соответственно Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в отношении проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых федеральными органами исполнительной власти, а также проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства Российской Федерации на проекты федеральных законов, - Правительством Российской Федерации;

в отношении проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, - высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов органов представительных органов муниципального образования – представительными органами муниципального образования;

в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов исполнительно-распорядительных органов муниципального образования – местная администрация муниципального образования.

Антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ

«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

3. Порядок проведения иных экспертиз устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статья 33. Ведомственная и независимая экспертиза проектов нормативных правовых актов

1. Экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется соответствующими подразделениями, специалистами государственных органов, органов местного самоуправления, организациями, находящимися в ведении этих органов (ведомственная экспертиза), а также аккредитованными при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти экспертными организациями из числа научных, образовательных и иных организаций соответствующего профиля, экспертами из числа ученых и специалистов (независимая экспертиза).

Порядок аккредитации экспертных организаций и экспертов устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

2. Для проведения независимой экспертизы проекта нормативного правового акта привлекаются экспертные организации и эксперты, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта и не находящиеся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, осуществляющего подготовку данного проекта нормативного правового акта.

Независимая экспертиза проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, не проводится.

Проведение независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов может осуществляться на безвозмездной основе, за счет средств соответственно федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета или внебюджетных источников финансирования.

Статья 34. Заключение по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов

1. По результатам экспертизы проекта нормативного правового акта готовится заключение.

2. Заключение с учетом профиля проводимой экспертизы должно содержать мотивированную оценку проекта нормативного правового акта, прогнозируемые последствия реализации нормативного правового акта, а также должно отражать выявленные ошибки, противоречия, иные недостатки проекта нормативного правового акта.

Глава 8. Принятие (издание) нормативных правовых актов

Статья 35. Внесение проекта нормативного правового акта в правотворческий орган

1. Проекты нормативных правовых актов вносятся на рассмотрение правотворческого органа субъектами правотворческой (законодательной) инициативы.

2. Внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными конституционными законами, федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Проекты конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации вносятся на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутатами, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительными органами местного самоуправления, в порядке, установленном конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

4. Проекты муниципальных нормативных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

5. Проекты иных нормативных правовых актов вносятся в порядке, установленном правотворческим органом.

6. Гражданам предоставляется право на внесение предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

7. Законодательством субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена правотворческая инициатива граждан и порядок ее реализации.

Проект нормативного правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению правотворческим органом, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Статья 36. Рассмотрение проекта нормативного правового акта

1. Порядок рассмотрения законопроектов устанавливается соответственно Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законодательством субъектов Российской Федерации, а также регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. По итогам рассмотрения проекта нормативного правового акта правотворческий орган принимает одно из следующих решений:

о принятии (издании) данного нормативного правового акта;

о доработке данного нормативного правового акта с указанием порядка и сроков;

об отклонении данного нормативного правового акта;

об отложении принятия (издания) данного нормативного правового акта на определенный срок.

3. Проект нормативного правового акта может быть отозван органом, лицом (лицами), его внесшим (внесшими) в порядке, установленном правотворческим органом.

Статья 37. Дата принятия (издания) нормативного правового акта

Датой принятия (издания) нормативного правового акта коллегиальным органом считается день принятия (издания) его в окончательной редакции, что подтверждается экземпляром данного акта с подписями должностных лиц соответствующего правотворческого органа и протоколом его заседания.

Датой принятия (издания) нормативных правовых актов иными правотворческими органами считается день подписания акта руководителем соответствующего правотворческого органа.

Статья 38. Подписание нормативного правового акта

1. Тексты нормативных правовых актов подписываются руководителем правотворческого органа, его принявшего (издавшего).

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подписываются в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, законы субъекта Российской Федерации подписываются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Устав муниципального образования, нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования подписываются главой муниципального образования.

2. При принятии производного нормативного правового акта посредством его утверждения основным нормативным правовым актом подписывается только основной нормативный правовой акт.

Глава 9. Порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативных правовых актов

Статья 39. Обязательность официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

2. Нормативные правовые акты, подлежащие опубликованию, содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в части, не содержащей сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Статья 40. Порядок официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов

5. Нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 41. Срок опубликования нормативных правовых актов

1. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом Российской Федерации.

2. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания.

3. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в течение пятнадцати дней со дня их принятия.

4. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их государственной регистрации.

5. Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в срок, установленный законодательством субъекта Российской Федерации.

6. Муниципальные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в срок, установленный уставом муниципального образования.

Статья 42. Дата официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов

Статья 43. Опубликование (обнародование) нормативных правовых актов, содержащих неточности

В случае, если при официальном опубликовании (обнародовании) нормативного правового акта были допущены ошибки, опечатки, иные неточности в сравнении с подлинником нормативного правового акта, в том же издании должны быть опубликованы (тем же способом обнародовано) официальное извещение печатного органа об исправлении ошибки, опечатки, неточности и подлинная редакция соответствующих положений нормативного правового акта.

Статья 44. Срок вступления в силу нормативных правовых актов

1. Нормативные правовые акты вступают в силу со дня официального опубликования (обнародования), если иное не установлено нормативными правовыми актами.

2. Нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее десяти дней со дня официального опубликования (обнародования), если иное не установлено нормативными правовыми актами.

Статья 45. Государственная регистрация нормативных правовых актов

1. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, до официального опубликования подлежат государственной регистрации в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти. Порядок государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации.

2. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальных органах уполномоченного федерального органа исполнительной власти в порядке, установленном федеральным законом.

Статья 46. Действие нормативного правового акта во времени

1. Нормативный правовой акт не распространяется на отношения, возникшие до его вступления в силу, то есть не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда в самом акте или в утверждающем его нормативном правовом акте предусматривается, что он распространяется на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Не имеют обратной силы нормативные правовые акты (их положения), устанавливающие или ужесточающие ответственность за правонарушения или иным образом ухудшающие положение лица, совершившего правонарушение.

2. Действие нормативного правового акта (его части) не ограничено сроком, если в самом акте или других актах не предусмотрено иное.

3. Нормативным правовым актом может быть предусмотрено ограничение срока его действия в целом или отдельной его части. До истечения установленного срока действия нормативного правового акта (его части) соответствующий правотворческий орган может принять решение о продлении действия срока нормативного правового акта (его части) либо о придании ему бессрочного характера.

4. Производные и вспомогательные нормативные правовые акты действуют до тех пор, пока действует основной нормативный правовой акт.

Статья 47. Действие нормативного правового акта в пространстве

1. Действие нормативного правового акта Российской Федерации распространяется на всю территорию Российской Федерации, если в самом нормативном правовом акте Российской Федерации или в акте о введении его в действие не предусмотрено иное.

2. Действие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации распространяется на территорию или часть территории субъекта Российской Федерации.

3. Действие муниципального нормативного правового акта распространяется на территорию или часть территории муниципального образования.

Глава 10. Изменение нормативных правовых актов. Утрата юридической силы

Статья 48. Внесение изменений в нормативные правовые акты

1. Внесение изменений в нормативный правовой акт осуществляется в том же порядке и при тех же условиях, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом для принятия нормативных правовых актов.

2. Внесением изменений считается:

замена слов, цифр;

исключение слов, цифр, предложений, структурных единиц;

новая редакция структурной единицы;

дополнение структурной единицы статьи новыми словами, цифрами или предложениями;

дополнение структурными единицами нормативного правового акта;

приостановление действия нормативного правового акта или его структурных единиц;

продление действия нормативного правового акта или его структурных единиц.

3. Изменения всегда вносятся только в основной нормативный правовой акт. Вносить изменения в основной нормативный правовой акт путем внесения изменений в изменяющий его нормативный правовой акт недопустимо.

4. Нормативный правовой акт, вносящий изменения в основной нормативный правовой акт не должен содержать положений, устанавливающих новое правовое регулирование.

5. При изменении текста структурной единицы действующего нормативного правового акта такая структурная единица продолжает действовать в измененной редакции. После текста измененной структурной единицы следует ссылка на то, что эта структурная единица действует в редакции акта, изменившего ее.

Статья 49. Утрата юридической силы

1. Нормативный правовой акт или его отдельные нормы утрачивают юридическую силу в случаях:

истечения срока действия нормативного правового акта или его отдельной структурной единицы;

признания нормативного правового акта или его отдельных положений утратившим (утратившими) юридическую силу;

отмены нормативного правового акта;

признания нормативного правового акта или его отдельных положений недействительным (недействительными).

2. Признание нормативного правового акта (отдельных его положений) судом в соответствии с законодательством Российской Федерации недействительным (недействительными) влечет утрату им (ими) юридической силы и не требует его (их) отмены правотворческим органом, принявшим данный нормативный правовой акт.

3. Признание нормативного правового акта (отдельных его положений) судом в соответствии с законодательством Российской Федерации недействующим (недействующими) влечет запрет на его (их) применение. Отмена такого нормативного правового акта (отдельных его положений) или признание его (их) утратившим силу осуществляется правотворческим органом, принявшим данный нормативный правовой акт.

4. Признание основного нормативного правового акта утратившим юридическую силу означает утрату юридической силы производных и вспомогательных нормативных правовых актов, если не установлено иное.

Статья 50. Вид акта о внесении изменений в нормативные правовые акты, признании их утратившими силу

1. Внесение изменений в нормативный правовой акт, признание его утратившим силу осуществляются актом, имеющим вид изменяемого (признаваемого утратившим силу) нормативного правового акта.

Нормативный правовой акт или его части также могут быть признаны утратившими силу законом, актом вышестоящего органа или суда в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

2. Закон, принятый на референдуме Российской Федерации или референдуме субъекта Российской Федерации, нормативный правовой акт, принятый на местном референдуме, может быть изменен, приостановлен, отменен, признан утратившим силу в порядке, установленном указанным законом, нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения в закон, нормативный правовой акт, его приостановление, отмена или признание утратившим силу могут быть осуществлены в порядке, предусмотренном для соответствующего закона, нормативного правового акта, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

3. Признание недействующими на территории Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов органов бывшего Союза ССР, утратившими силу нормативных правовых актов правотворческих органов РСФСР, правотворческих органов Российской Федерации, прекратившими свое существование, осуществляется следующими нормативными правовыми актами Российской Федерации:

в отношении законов Союза ССР, нормативных правовых актов Президента Союза ССР, Съезда народных депутатов Союза ССР, Верховного Совета Союза ССР, Президиума Верховного Совета Союза ССР, Съезда Советов Союза ССР, Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и Совета Народных комиссаров Союза ССР, Совета народных комиссаров Союза ССР и ЦК ВКП(б), законов РСФСР и Российской Федерации, нормативных правовых актов Съезда народных депутатов РСФСР и Российской Федерации, Верховного Совета РСФСР и Российской Федерации, Президиума Верховного Совета РСФСР и Российской Федерации, Всероссийского Съезда Советов, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных комиссаров РСФСР – федеральными законами;

в отношении нормативных правовых актов Совета Министров Союза ССР, Совета Министров Союза ССР и ЦК КПСС, Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов, Совета Народных Комиссаров Союза ССР, Совета Министров РСФСР, Совета Народных комиссаров РСФСР – указами Президента Российской Федерации;

в отношении нормативных правовых актов министерств, народных комиссариатов, ведомств, иных органов государственного управления Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации – постановлениями Правительства Российской Федерации.

Статья 51. Изменения нормативных правовых актов, признание их утратившими силу в связи с принятием (изданием) нового нормативного правового акта

1. В связи с принятием (изданием) нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу или изменению все ранее принятые (изданные) нормативные правовые акты или их структурные единицы, если они противоречат включенным в новый акт нормам права или поглощаются ими.

2. Перечень актов и их частей, подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием (изданием) нового нормативного правового акта, должен содержаться либо в самом акте, либо в акте о порядке введения его в действие.

Статья 52. Правопреемство правотворческих полномочий

1. Ликвидация или преобразование правотворческого органа не влечет прекращения действия ранее принятых (изданных) им нормативных правовых актов.

2. В случае ликвидации или реорганизации правотворческого органа решение о его ликвидации или реорганизации должно предусматривать решение вопроса о прежних правотворческих полномочиях.

3. В случае ликвидации или реорганизации правотворческого органа вопросы об изменении изданных им нормативных правовых актов или признании их утратившими силу, решаются правопреемником указанного органа или вышестоящим органом.

Глава 11. Реализация нормативных правовых актов

Статья 53. Основы реализации нормативных правовых актов

1. Реализация нормативных правовых актов состоит в воплощении содержащихся в них правовых норм в реальные действия и фактические результаты путем использования юридических, экономических, организационных средств.

2. Для реализации нормативных правовых актов при необходимости разрабатываются дополнительные нормативные правовые акты.

3. Нормативные правовые акты, направленные на реализацию основного нормативного правового акта готовятся одновременно с основным нормативным правовым актом.

При этом вступать в силу и основной и дополнительный нормативные правовые акты должны одновременно.

В случае невозможности такой подготовки, требующие дополнительной регламентации отдельные положения основного нормативного правового акта, вступают в силу с момента вступления в силу нормативного правового акта, направленного на его реализацию.

Статья 54. Обеспечение реализации нормативных правовых актов

1. Органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны обеспечивать финансовые и иные ресурсы для реализации нормативных правовых актов. Неисполнение или ненадлежащее исполнение указанной обязанности влечет ответственность для должностных лиц соответствующих органов, предусмотренную законодательством.

2. Если нормативный правовой акт содержит нормы, реализация которых требует дополнительных расходов бюджетных средств, то указанные расходы должны быть учтены при формировании бюджета на соответствующий период.

Глава 12. Мониторинг нормативных правовых актов (правовой мониторинг)

Статья 55. Осуществление мониторинга правоприменения

1. В целях совершенствования нормативных правовых актов органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляется мониторинг правоприменения нормативных правовых актов.

2. Мониторинг правоприменения представляет собой комплексную плановую деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по сбору, анализу и оценке информации о применении конкретного нормативного правового акта.

3. Порядок осуществления мониторинга правоприменения определяется Президентом Российской Федерации, методика его осуществления – Правительством Российской Федерации.

Статья 56. Результаты мониторинга правоприменения

Результаты мониторинга правоприменения учитываются при планировании законопроектной деятельности и подготовке проектов нормативных правовых актов.

Глава 13. Официальное толкование (разъяснение) нормативных правовых актов

Статья 57. Официальное толкование (разъяснение) нормативных правовых актов

Официальное толкование (разъяснение) норм права – деятельность органов по раскрытию смыслового значения правовых норм.

Официальное толкование (разъяснение) осуществляют органы, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт (авторское толкование), в случае обнаружившейся в ходе правоприменения неопределенности и (или) неоднозначности в понимании положений нормативного правового акта.

Официальное толкование (разъяснение) осуществляют также органы, которым право на официальное толкование (разъяснение) нормативных правовых актов предоставлено законодательством (делегированное толкование).

2. Толкование нормативного правового акта не может изменять смысл нормативного правового акта.

Статья 58. Юридическая сила официального толкования (разъяснения) нормативных правовых актов

1. Результат официального толкования (разъяснения) нормативного правового акта является общеобязательным, его юридическая сила соответствует толкуемому акту.

2. Официальное толкование (разъяснение) норм права по конкретным юридическим фактам (казуальное толкование) является обязательным для субъектов права в рамках конкретных правоотношений.

3. Официальное толкование (разъяснение) норм права оформляется нормативным правовым актом органа, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт, содержащий толкуемую норму.

При внесении изменений в толкуемый акт, отмене толкуемого акта или признании его утратившим силу, разъясняющий акт подлежит соответствующим изменениям, отмене или признанию утратившим силу.

4. Юридическая сила официального толкования (разъяснения) нормативных правовых актов, предоставляемых Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, определяется федеральными конституционными законами.

5. Разъясняющие акты имеют обратную силу и действуют с момента вступления в силу толкуемого акта.

Глава 14. Порядок устранения пробелов и коллизий в нормативных правовых актах

Статья 59. Пробел в нормативном правовом регулировании

1. Отсутствие необходимого нормативного правового регулирования общественных отношений означает пробел в нормативном правовом регулировании.

2. Устранение пробелов осуществляется в ходе правотворческой деятельности путем издания того нормативного правового акта, потребность в котором выявлена.

3. Если возникшие отношения не урегулированы нормативными правовыми актами, то к таким отношениям в установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами случаях могут применяться нормативные правовые акты, регулирующие сходные отношения (аналогия закона) или общие принципы права и законодательства (аналогия права).

Аналогия не может применяться, если этим ограничиваются права и свободы физических и юридических лиц, либо для них предусматриваются новые обязательства или ответственность, либо усиливаются применяемые к лицам меры принуждения и порядок их применения, порядок уплаты налогов и сборов, иных обязательных платежей, условия и порядок осуществления контроля и надзора в отношении их деятельности.

Статья 60. Разрешение юридических коллизий

1. Расхождение или противоречие между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же общественные отношения означает юридическую коллизию.

2. Способы разрешения коллизий:

1) толкование нормативных правовых актов;

2) принятие нового нормативного правового акта;

3) внесение изменений в нормативный правовой акт;

4) отмена нормативного правового акта;

5) судебное разбирательство;

6) систематизация законодательства;

7) создание согласительных комиссий;

8) международные процедуры.

3. В случае возникновения юридических коллизий применению подлежит нормативный правовой акт, приоритет которого определяется в следующей последовательности:

1) нормативный правовой акт высшей юридической силы имеет преимущество над нормативным правовым актом меньшей юридической силы;

2) специальный нормативный правовой акт имеет преимущество перед общим нормативным правовым актом;

3) более поздний нормативный правовой акт имеет преимущество над более ранним нормативным правовым актом.

Глава 15. Систематизация нормативных правовых актов

Статья 61. Систематизация нормативных правовых актов

1. Систематизация нормативных правовых актов представляет собой деятельность по учету, упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему.

2. Официальную систематизацию нормативных правовых актов осуществляют органы, их принявшие, а также органы (организации), наделенные полномочиями по проведению систематизации нормативных правовых актов.

3. Формами систематизации нормативных правовых актов являются учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.

Учет нормативных правовых актов включает в себя сбор, хранение и формирование фонда нормативных правовых актов, ведение реестров и регистров нормативных правовых актов, создание поисковых систем, обеспечивающих получение достоверных сведений о нормативных правовых актах.

Инкорпорация нормативных правовых актов представляет собой форму систематизации нормативных правовых актов, осуществляемой без изменения установленного ими содержания правового регулирования, в том числе путем объединения в сборники (собрания) в определенном порядке.

Консолидация нормативных правовых актов предполагает проведение систематизации законодательства, в процессе которой несколько нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу объединяются в один акт.

Кодификация является формой систематизации нормативных правовых актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений.

Статья 62. Федеральная информационная система нормативных правовых актов в Российской Федерации

1. Федеральная информационная система нормативных правовых актов в Российской Федерации включает в себя нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты.

2. Федеральная информационная система нормативных правовых актов в Российской Федерации создается и ведется в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.

Статья 63. Хранение подлинников нормативных правовых актов

Подлинники нормативных правовых актов хранятся в принявшем (издавшем) их органе с последующей передачей в архивы в порядке, установленном законодательством об архивном деле в Российской Федерации.

Статья 64. Классификатор нормативных правовых актов

1. Классификация нормативных правовых актов осуществляется на основе классификатора нормативных правовых актов, ведущегося в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между государственными органами и органами местного самоуправления.

2. Классификатор нормативных правовых актов утверждается Президентом Российской Федерации.

Глава 16. Заключительные положения

Статья 65. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с ___ _______ 20__ года.

Президент

Российской Федерации В. Путин

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»

Расширение сферы правового регулирования, увеличение объема нормативных правовых актов, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – одна из тенденций современного правового развития Российской Федерации. С увеличением общего массива источников права обостряется проблема качества нормативных правовых актов и юридической культуры их подготовки и принятия, соотношения актов между собой и их эффективного применения. Между тем действующее законодательство неполно регулирует различные аспекты правотворчества, отсутствует легальное понятие нормативных правовых актов, не регламентирован порядок подготовки, оформления и принятия многих из них. Это приводит не только к снижению качества актов, но и к нарушению системных связей между ними.

Зарубежные страны (Болгария, Венгрия, Италия, Япония), субъекты Российской Федерации решают данные проблемы путем принятия законов о нормативных правовых актах или о правотворчестве.

Принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в развитие положений Конституции Российской Федерации о правовой системе будет способствовать обеспечению единства, согласованности и стабильности системы нормативных правовых актов в России, усилит механизм правотворчества и его взаимосвязь с экономическими, социальными и иными факторами развития страны.

Главная практическая цель данного законопроекта – упорядочение системы нормативных правовых актов в Российской Федерации, урегулирование всего «жизненного» цикла нормативных правовых актов – от их проектирования до прекращения их действия, совершенствование юридического качества нормативных правовых актов.

Для достижения указанной цели в проекте впервые на законодательном уровне дается определение понятия нормативного правового акта и характеристика видов и форм нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы, закрепляется иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации, регулируются вопросы планирования подготовки нормативных правовых актов и их принятия; правила подготовки и оформления текстов нормативных правовых актов, а также имплементации норм международного права; содержатся положения об экспертной оценке нормативных правовых актов; порядке их официального опубликования, вступления в силу и действия; вопросы реализации нормативных правовых актов и правового мониторинга; правила толкования и устранения коллизий нормативных правовых актов; учет нормативных правовых актов.

Данный Федеральный закон будет иметь важное значение для правовой системы Российской Федерации, обеспечит ее целостность и органичность, будет способствовать усилению правовой позиции государства и обеспечению стратегических национальных интересов.

Президент
Российской Федерации